근거법령

국민체육진흥기금의 부과대상인 체육시설의 정리

이상의 분석을 바탕으로 <표 1>의 제3호와 같이 국민체육진흥기금의 부과대상인 체육시설을 기간별로 정리하면 <표 4>와 같다.

부담금관리기본법

부담금관리기본법 제1조는 “이 법은 부담금의 설치·관리 및 운용에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 부담금 운용의 공정성 및 투명성을 확보하여 국민의 불편을 최소화하고 기업의 경제활동을 촉진함을 목적으로 한다.”고 규정하였다.

이와 관련해서 동법 제2조는 “부담금”을 “중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자(이하 “부과권자”)가 분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무(특정한 의무이행을 담보하기 위한 예치금 또는 보증금의 성격을 가진 것은 제외한다)”라고 정의하였다.

동법 제3조는 “부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다.”고 규정했고, 이와 관련해서 동법의 별표(“이 법에 따라 설치하는 부담금(제3조 관련)”)에서는 99개의 부과금을 열거했는데, 이 중 제16호는 “국민체육진흥법 제20조 및 제23조에 따른 회원제 골프장 시설 입장료에 대한 부가금”을 규정하였다.

동법 제4조는 “부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율 등(이하 “부과요건등”)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다”고 규정했고, 동법 제5조 제1항은 “부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.”고 규정하였다.

특히, 동법 제5조의2 제1항은 “부담금을 신설하거나 부과대상을 확대하는 경우 그 부담금의 존속기한을 법령에 명시하여야 한다. 다만, 그 부담금을 계속 존속시켜야 할 명백한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정했고, 동조 제2항은 “제1항에 따른 존속기한은 부담금의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 기간으로 설정하여야 하며, 그 기간은 10년을 초과할 수 없다.”고 규정하였다.

이들 중 제5조의2를 제외한 나머지 규정들은 일부 표현의 변경이 있었지만 2001.12.31.자 제정법률의 내용이 그대로 유지되었고, 제5조의2의 규정은 2010.3.1.자 개정법률에서 추가되었다.

국민체육진흥기금의 운영 현황

국민체육진흥기금의 연도별 조성현황과 지원현황을 정리하면 각각 <표 5>와 같다.

국민체육진흥기금의 폐지 논의

<표 1>에서 제시한 기금의 재원 중에서 각종 입장료에 대한 부가금과 관련해서 2000.1.12.자 개정법률에 대한 국회의 심의과정에서 작성된 문화관광위원회의 “심사보고서”에서 “소위원회의 심사보고 요지” 부분에서는 “… 국민체육진흥기금 재원조성을 위하여 부과하여 오던 운동장·수영장 등 체육시설의 입장료에 대한 부가금 징수 제도를 폐지하여 국민부담을 경감시키려는 개정안 취지는 타당성이 있으므로 이를 수용하되, 국민생활체육진흥 및 체육시설 기반확충을 위한 재원수요가 증대되고 있음을 감안하여, 고소득층이 이용하는 회원제 골프장의 입장료에 대한 부가금만은 현행대로 존속시키기로 수정하였음.”이라고 하였다.

인용한 내용의 국민부담 경감은 회원제 골프장 이용객에 대해서는 서론에서 언급한 추가적인 24,120원의 세금부담액과 별도의 3,000원의 부담금 부담액인데, 주중 이용객을 기준으로 회원제 골프장과 대중제 골프장의 평균 이용료가 각각 약 16만3,000원과 11만8,000원인²⁵⁾ 점을 고려하면 이러한 조세와 준조세의 부담(27,120원)이 이용료의 차액(약 45,000원)의 60% 이상을 설명한다고 할 수 있다. 따라서, 세금부담액은 그대로 유지하면서 회원제 골프장 이용객에 대한 국민체육진흥기금을 폐지했을 경우에 소비자가 얻을 수 있는 3,000원의 혜택은 약 2%(3,000원÷163,000원) 이용료 인하 효과라고 할 수 있다²⁶⁾.

이후에 국무총리실 규제개혁실은 2006년에 회원제 골프장의 입장료에 대한 국민체육진흥기금의 폐지를 권고했지만, 문화체육부는 동(同)기금의 재원으로 대중골프장을 건설하기 위한 대안(“친환경대중골프장 조성사업”)을 제시하여 이를 유지하였다.

여기서 친환경대중골프장 조성사업의 세부사항과 사업개요를 정리하면 <표 6>과 같다.

이후에 다시 정부는 2012.4.2.에 제1차 부담금운용심의위원회를 개최해서 2011년의 부담금운용 평가결과와 관계부처 협의 내용 등을 반영해서 부담금 제도개선방안을 마련했는데, 그 주요내용 중 “불필요한 국민부담 경감”에는 “부담금 부과의 타당성이 미흡한 ‘회원제골프장 시설입장료부가금’은 2015년까지 일몰 기한 설정”이라고 기재되어 있다.

이와 함께 정부는 2012.8.17.에 제3차 경제활력대책회의를 개최해서 “내수활성화 논의과제 후속조치”의 일환으로 “골프장 체육진흥기금 감면”을 결정하고²⁸⁾, 2013년 이후 동(同)기금을 징수하지 않고 있다.

구체적으로, 전국 회원제 골프장(215개소)을 대상으로 입장료의 10% 이내에서 차등징수(1-3천원) 되는 입장료 부가금 감면을 내년(2013년)부터 조기추진하기로 했는데, 이것은 2012.4.2.의 제1차 부담금운용심의위원회에서 2015년까지 입장료 부가금을 일몰폐지하는 것으로 확정된 것을 2013년부터 조기추진하기로 한 것이다.

이에 따라 2012.12.21.에 문화체육관광부장관은 국민체육진흥공단에 회원제 골프장에 대한 국민체육진흥기금의 부과를 중단하도록 하는 내용의 공문을 발송했고, 2013.1.1.에 국민체육진흥공단은 회원제골프장에 대한 국민체육진흥기금의 징수를 중단하였다²⁹⁾.

그러나, 2014.1.10.에 골프소비자모임은 골프장의 국민체육진흥기금 징수 중단이 위법이라는 이유로 감사원에 감사를 청구했는데, 이와 관련해서 박인혁 골프소비자모임 사무국장은 2014.1.13.에 “문화체육부가 법률에 근거하지 않은 채 독단적으로 시행한 골프장 부가금 징수 폐지(국민체육진흥기금 징수 중단)는 위법 행위로 무효 또는 취소 조치를 해야 한다”고 주장했고, “아울러 국민체육진흥공단이 지난해 골프장들로부터 징수하지 않은 국민체육진흥기금을 징수토록 시정명령 조치를 요구했다”고 덧붙였으며, 전국 회원제 골프장이 감면받은 국민체육진흥기금만큼 입장료를 인하하지 않았다는 점도 지적하였다.

정부가 2013년에 받지 못한 국민체육진흥기금이 430억원(2012년 기준)에 달하기 때문에 동(同)기금의 재원으로 쓰여야 할 430억원을 고스란히 회원제 골프장에 갖다바쳤다는 것이 이들의 주장이다.

즉, 골프소비자모임은 “골프장들이 입장객으로부터 국민체육진흥기금을 원천징수했음에도 이를 국민체육진흥공단에 납부하지 않은 채 이를 보유·이용하고 있다”고 하면서 이와 같이 국민체육진흥기금을 징수하지 않는 것을 회원에게 전혀 고지하지 않고 입장료도 내리지 않았다고 비판하는데, 회원제 골프장들은 이러한 비판에 대해 이미 그린피를 내려서 추가로 인하조치할 필요가 없다는 입장이다.

또한, 골프소비자모임의 대리인인 윤형한 변호사는 “국민체육진흥기금은 국민체육진흥법에 부과 근거가 규정돼 있어서 법률의 개정이나 폐지에 의하지 않고 문화체육부 장관 독단적으로 시행할 수 없다”고 주장하였다.

이러한 문제점의 지적에 대해 문화체육부는 “국민체육진흥기금을 받으려면 장관의 승인을 받도록 돼 있다는 법률에 따라 공문으로만 징수 폐지했다”면서도 “그러나 국회의 입법권을 침해했다는 지적을 받고 현재 국민체육진흥기금 재징수와 조기 법 개정을 검토 중”이라고 답변하였다.

이 밖에 문화체육부는 2013년 국정감사에서 국민체육진흥기금 징수 폐지의 문제점을 지적받고 2013년 11월에 “국민체육진흥기금을 폐지했으나 상당수 골프장에서 이용객에게 감면된 부가금만큼 차감된 입장료를 징수하지 않아 민원이 발생하고 있다”면서 “골프장 이용객에게 국민체육진흥기금 폐지 사실을 널리 홍보하고 입장료에 국민체육진흥기금이 제외된 사실을 알리도록 조치하라”고 국민체육진흥공단에 공문을 보냈고, 이에 따라 국민체육진흥공단과 한국골프장경영협회도 개별 회원제 골프장에 협조 공문과 안내문을 보냈다.

그러나, 문화체육관광부의 이러한 답변과 조치에도 불구하고 부가금 징수의 근거가 되는 국민체육진흥법을 개정하지 않은 상태에서 부가금을 자의적으로 폐지해서 정부가 실정법을 위반했다는 논란이 계속되었고, 부가금의 폐지가 중대한 공익상의 필요조치라는 해명도 설득력을 얻지 못하면서 2014년 2월부터 부가금을 다시 징수하기로 하였다.

이상의 논란을 근본적으로 정리하기 위해 정부입법으로 2014.10.10.에 정부가 제출한 국민체육진흥법 일부개정법률안에서는³⁰⁾ 회원제 골프장 이용자에게 부담금의 일종으로 입장료에 대한 부가금을 징수하여 왔으나, 부담금으로 인한 국민 부담을 경감하기 위하여 부가금 징수 제도를 폐지하도록 하였다³¹⁾.

구체적으로, 동(同)개정법률안의 “제안이유”에는 “회원제 골프장의 입장료에 대한 부가금을 재원으로 추진한 친환경 대중골프장 건립사업이 종료됨에 따라 회원제 골프장에 대한 부가금 징수를 폐지하고자 함.”이라고 기재되어 있다.

그러나, 동(同)개정법률안은 국회의 본회의 심의에서 회원제 골프장의 입장료에 대한 국민체육진흥기금을 유지하는 것으로 결정했는데, 그 수정이유에는 “당초 회원제 골프장 이용자에게 부담금의 일종으로 입장료에 대한 부담금을 징수하였으나, 부담금으로 인한 국민부담을 경감하고 골프장 입장료 인하 등을 위해 부가금 징수제도를 폐지하려 하였음. 그러나 회원제골프장의 부가금 징수 폐지에 대한 이견과 국회의 지속적인 지적, 골프장 이용객의 부담금 완화와 골프장 입장료 인하 등 폐지 목적에 대한 실효성이 의문시되고 있는 바 회원제 골프장의 입장료 부가금 징수제도를 폐지하는 원안을 수정하고자 함.”이라고 기재되어 있다³²⁾.

부담금관리기본법의 적용 측면에서의 분석

조세부담의 공평성 측면에서의 분석

조세와 함께 준조세의 부담에서 납세자(또는 부담자)의 경제적 여건에 비추어 동(同)부담의 분배가 공평해야 한다는 조세부담의 공평성은 조세 및 준조세제도가 갖추어야 하는 가장 기본적인 요건이다.

조세 및 준조세 부담을 어떻게 분배하는 것이 공평한 것인지에 대한 접근법은 전술한 편익원칙(benefit principle)과³⁵⁾ 함께 각 납세자(또는 부담자)의 경제적 능력에 비례하도록 조세 및 준조세를 부담시키는 것이 공평하다는 능력원칙(ability-to-pay principle)이 있다.

능력원칙은 다시 동일한 경제적 능력의 소유자는 동일한 조세 및 준조세를 부담해야 한다는 수평적 공평성(horizontal equity)의 원칙과 더 큰 경제적 능력의 소유자는 더 많은 조세와 준조세를 부담해야 한다는 수직적 공평성(vertical equity)의 원칙으로 구분되는데(이준구, 1995), 국민체육진흥기금의 부담에서 문제가 되는 것은 수평적 공평성이라고 할 수 있다.

체육시설에 대한 국민체육진흥기금의 부과 대상은 <표 4>와 같이 최초로 시행된 1983년부터 2000년초까지는 기간별로 그 대상이 확대되어서 1994.6.30.- 2000.1.11.의 기간 동안에는 “운동장·체육관·수영장·골프장·스키장·종합체육시설·골프연습장·볼링장·경마장·경륜장 및 경정장”과 같이 매우 다양하게 규정되었다.

그러나, 1999년말의 국민체육진흥법 개정에서 전술한 국회 심사내용과 같이 “국민부담을 경감”시키기 위해 이들 체육시설에 대한 동(同)기금을 폐지하되, “고소득층이 이용하는” 회원제 골프장의 입장료만을 예외로 해서 계속 동(同)기금을 부과하기로 하였다.

즉, 국회의 심사내용은 기본적으로 회원제 골프장 이용자의 경제적 능력이 다른 체육시설에 비해 훨씬 크기 때문에 이러한 차별적 부담금 징수가 정당하다는 의미로 해석할 수 있는데, 후술하는 바와 같이 이러한 차별적 경제적 능력의 전제는 타당한 것으로 볼 수 없기 때문에 골프장 입장객만을 한정해서 수평적 공평성을 위배해서 조세부과의 원칙에 부합하지 않는 동(同)기금을 징수하는 것은 폐지하는 것이 타당할 것이다.

이를 부연하면 우리나라의 헌법은 조세법률주의를 규정하면서도 바람직한 조세가 되기 위해서는 실질적 평등을 추구해야 하고, 사회적 시장경제질서에 부합해야 한다는 원칙을 정하고 있는데, 이것은 준조세에 대해서도 마찬가지로 적용되어야 할 것이다.

조세와 마찬가지로 준조세의 경우에도 차별적 부담에는 그 차별에 합리적 이유가 있어야 하는데, 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙을 세법에서 구현한 조세평등주의에서는 조세의 부과와 징수에 있어서 합리적인 이유 없이 특정한 납세자(준조세의 경우에는 부담자)를 불리하게 차별하거나 우대하는 것이 허용되지 않는다고 보는 것이다.

이들 체육시설의 이용자들의 상대적인 경제적 능력을 측정해서 골프가 부유층들의 사치성 운동이라는 시각이 타당한지를 직접적으로 확인할 수 있는 자료는 발견하기 어렵다³⁶⁾.

그러나, 1인당 국민소득이 2만불을 넘어서 3만불에 근접하는 최근의 경제상황에서는 과거와 다르게 골프를 대중적 운동으로 보는 시각이 보다 타당할 것이고, 이것은 미국, 일본 및 서구 선진국들의 사례를 통해서도 확인할 수 있는 것이다³⁷⁾.

즉, 유연근무제의 확산으로 인한 비교적 저렴한 주중 골프이용객의 증가, 교통망의 확충으로 인한 지방골프장 접근의 개선 및 지역균형개발정책에 따른 지방골프장의 급증 현상 등은 이러한 추세를 반영한 것이라고 할 수 있다.

정책적 측면에서도 골프이용자의 저변을 확대하는 것이 국민건강증진과 후생증대를 위해 필요하고, 골프를 통한 국위선양과 국가홍보 효과를 대다수 국민들에게 확산시키는 것이 필요하며, 각종 조세와 준조세를 통해 골프산업에 대하여 중과세하는 정책은 세계적으로도 사례를 찾기 어렵기 때문에 골프장의 개수와 이용객이 500개와 3,000만명에 근접하는³⁸⁾ 현재의 상황에서는 골프대중화가 바람직한 방향이라고 할 수 있을 것이다.

따라서, 이러한 변화된 경제상황을 고려하지 않고 15년 전인 1999년말에 정리한 골프에 대한 차별적 접근방식을 계속 유지해서 국민체육진흥기금의 유일한 부과대상으로 규정하는 것은 조세부담의 수평적 공평성 원칙을 위배해서 조세부과의 원칙에 부합하지 않는 문제점이 있다고 할 수 있을 것이다.

이것을 우회적으로 확인하기 위해 국세인 개별소비세의 과세대상 중 입장행위와 함께 지방세인 레저세의 과세대상을 국민체육진흥기금의 부과대상인 골프장과 비교하면 <표 7>과 같다.

<표 7>과 같이 <표 4>에서 정리한 1999년 이전에 적용된 국민체육진흥기금의 부과대상 중에서 경마장, 경륜장 및 경정장은 입장행위에 대한 개별소비세와 레저세의 과세대상에 계속 포함되어 있지만, 동(同)기금의 부과대상에서는 2000년 이후에 제외되었다.

이에 비해 골프장은 동(同)기금의 부과대상에 유일하게 잔존하는 대신 레저세의 과세대상에는 오히려 포함되어 있지 않다.

<표 7>의 비교 결과는 종전의 국민체육진흥기금의 부과대상 중에서 적어도 경마장, 경륜장 및 경정장은 경제적 능력의 측면에서도 골프장을 이들과 별도로 구분해서 동(同)기금의 부담을 상대적으로 불리하게 하는 것이 타당하지 않는 점을 나타낸 것이라고 할 수 있다.

물론 개별 세목의 과세 취지가 다를 수 있기 때문에 경제적 능력 외의 다른 측면도 고려해서 <표 7>의 과세대상의 차이가 발생한 것으로 볼 수 있지만, 다른 세목에서 일반적으로 동일하게 취급하는 대상의 경우에는 국민체육진흥기금의 부담에서도 동일하게 취급하는 것이 바람직할 것이다.

다른 체육시설과 비교한 조세부담의 수평적 공평성 측면에서의 문제점과 함께 회원제 골프장에 대해 차별적으로 이루어지는 국민체육기금의 부과는 대중골프장과의 비교에서도 역시 동일한 측면의 문제점이 있다고 할 수 있다.

회원제 골프장에 대한 국민체육진흥기금의 차별적 부과는 회원권의 보유 사실을 차별적인 경제적 능력과 이로 인한 동(同)기금의 부담능력으로 보는 관점이 반영된 것이라고 할 수 있다.

그러나, 체육시설의 설치·운영에 관한 법률에 의하면 회원제와 대중제 체육시설은 회원의 모집가능 여부에 따라 구분될 뿐이고, 대중이 이용한다고 해서 “대중제”의 명칭이 붙는 것도 아니며³⁹⁾, 골프장을 제외할 경우에는 양자 간에 조세와 준조세 부담의 차이가 있는 체육시설도 없는 상황이다. 이와 함께 대중제 골프장에 대해서는 국민체육진흥기금과 같이 입장행위에 대한 개별소비세와 그 부가세인 농어촌특별세 및 교육세가 2000년 이후부터 면제되고 있다.

현실적으로, 실제 회원제 골프장의 입장객 중 비회원의 비율이 75% 정도이기 때문에 회원제 골프장과 대중골프장의 구분의 실익은 거의 없고, 이를 구분하는 암묵적 입법관점은 전혀 실효성이 없다고 할 수 있다.

이러한 75%의 비회원 이용자들은 동일한 골프장에서⁴⁰⁾ 동일한 서비스를 제공받으면서 동일한 세전가격의 입장료를 적용받지만 부과되는 조세 및 준조세의 차이로 인해 회원제 골프장에서 훨씬 높은 세후가격을 부담하는데, 이것은 조세부담의 수평적 공평성을 명백하게 위배하는 것이고, 과세형평으로 구현되어야 할 헌법상 평등권을 침해하는 것이라고 볼 수 있는 것이다.

즉, 골프장의 유형에 따른 구분으로 조세부담의 수평적 공평성과 헌법상 평등권을 구현하기 위해서는 회원제 골프장을 이용하는 당해 골프장의 회원들에 대해서만 각종 조세와 함께 국민체육진흥기금이 부과되어야 할 것이지만 이것은 다시 과도한 납세협력비용을 유발시키는 문제점이 있다고 할 수 있다.

그러나, 회원권의 보유 사실을 차별적 경제적 능력으로 보는 관점이 타당하다고 할 수 없기 때문에 이러한 기술적 구분도 타당하지 않을 것이다.

즉, 이용방식의 측면에서는 전술한 바와 같이 회원과 비회원의 구분의 실익이 없는데, 이와 함께 투자대상의 측면에서도 골프장 회원권이 부유층의 투기적 수단으로 이용될 가능성은 전반적인 가격의 하향 추세와⁴¹⁾ 함께 양도차익에 대한 최대 38%의 양도소득세 과세로 인해 매우 작아졌다고 할 수 있기 때문에 회원권의 보유 사실을 바탕으로 한 조세 및 준조세의 차별적 부담은 그 논리적 근거도 취약한 것이라고 할 수 있다.

따라서, 이상의 논의를 정리하면 다양한 체육시설 중에서 골프장을 구분하거나, 전체 골프장 중에서 회원제 골프장을 구분해서 각종 조세와 함께 국민체육진흥기금을 부과하는 것은 조세부담의 수평적 공평성을 위배해서 조세부과의 원칙을 침해하는 것과 함께 헌법상 평등권을 침해하는 문제점이 있기 때문에 현재와 같은 회원제 골프장에 대한 동(同)기금의 배타적 부과제도는 폐지 또는 개선되어야 할 것이다.