공공기관의 개념과 유형

공공기관은 일반적으로 공공의 이익을 제고하고 관련된 사업의 경영 등을 위해 설립된 법인 또는 기관·단체 등을 말한다(NABO, 2025a). 관리주체를 기준으로 정부가 관리하는 공공기관과 지방자치단체가 관리하는 지방공기업으로도 분리가 가능하다. 정부가 관리하는 공공기관의 경우, 주로 공운법 제4조에 따른 공공조직을 의미하며, 관련 법률에 따라 직접 설립되거나 정부가 출연·출자한 기관, 정부지원액 이 총수입액의 50%를 초과하는 기관, 정부가 기관의 임원 임명 권한을 행사하거나 기관의 예산, 사업계획의 승인 등을 통해 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관 등이다(MOEF, 2025a). 이 연구에서는 공공기관을 정부가 관리하는 공공기관으로 한정하여 논의를 진행하고자 한다.

공공기관은 통상 행정기관이 아닌 독립법인으로서 법적 지위를 갖는다. 정부의 행정 권한 중 일부를 위탁받아 행사한다. 이와 함께 독점적 지위도 부여받아 공적과제를 수행한다(Jung, 2020; Moe, 2001). 공공기관의 유형은 공운법 제5조와 동법 시행령 제7조에서 정한 직원 정원, 총수입액, 자산규모 등의 기준에 따라 크게 공기업, 준정부기관, 기타공공기관 등으로 구분된다. 먼저 공기업의 경우, 직원 정원 300명, 총수입액 200억 원, 자산규모 30억 원 이상이며 총 수입액 중 자체수입액의 비중이 50% 이상인 공공기관이다. 자산규모가 2조 원 이상이고 자체수입액이 85% 이상일 경우 시장형 공기업으로, 자체수입비율이 50% 이상 85% 이하일 경우 준시장형 공기업으로 세분화된다. 둘째로, 준정부기관은 정원, 총수입액, 자산규모 기준은 공기업과 동일하지만 자체수입비율이 50% 미만인 공공기관이다. 이는 다시 중앙정부의 기금을 관리하는 기금관리형 준정부기관과 이외의 기관인 위탁집행형 준정부기관으로 구분된다. 마지막으로 공기업과 준정부기관을 제외한 공공기관은 모두 기타공공기관이다(MGL, 2025).

기획재정부는 공공기관운영위원회의 심의와 의결을 통해 매년 초 공공기관을 상술한 유형별로 분류 및 지정하고 정부의 관리대상으로 확정한다. 2025년의 경우, 전년 대비 4개가 늘어난 총 331개 기관이 공공기관으로 지정되었다. 이 중 공기업은 시장형 14개, 준시장형 17개로 총 31개 기관이며, 준정부기관은 기금관리형 12개, 위탁집행형 45개로 총 57개 기관이다. 기타공공기관은 전년 대비 3개가 증가한 243개 기관이다(MOEF, 2025a). 이렇게 공공기관이 증가하는 이유는 1960년대 집약적 경제개발을 이루기 위해 공기업을 육성하고 적극 활용했기 때문이며, 1980년대 이후에는 기금의 관리, 연구개발, 문화 등에서 공공기관의 영역이 확대되며 공공기관 수와 종사자, 예산 등이 함께 늘어났기 때문이다(Jung, 2020).

스포츠공공기관의 주요 현황

스포츠공공기관은 스포츠 분야에서 공공서비스를 제공하는 공적 법인 또는 기관·단체를 의미한다. 스포츠기본법, 국민체육진흥법 등 스포츠 분야의 관련 법령에 따라 주로 국민의 체력 및 건강증진, 스포츠 활동 확산을 통한 국민의 연대감 제고, 체육인의 인권보호, 건강한 공동체 실현 등을 설립 목표로 한다(MGL, 2025).

일반 공공기관과 마찬가지로 정부가 관리하는 공공기관과 지방자치단체 소속의 공공기관 등 다양한 형태의 스포츠공공기관이 존재한다. 이 중 2025년 기획재정부가 지정한 문체부 산하 스포츠 분야의 공공기관은 기금관리형 준정부기관인 국민체육진흥공단을 비롯하여 기타공공기관인 대한체육회, 대한장애인체육회, 스포츠윤리센터, 태권도진흥재단, 한국체육산업개발(주) 등이다(MOEF, 2025a). 2020년 설립된 스포츠윤리센터의 경우 2025년부터 기타공공기관으로 지정되었다. 대한체육회는 2007년 4월 공운법 시행 시 당초 준정부기관으로 지정되었으나 성명서를 발표하며 기타공공기관으로 재편성할 것과 이를 통해 체육의 자율성 및 독립성을 보장할 것을 강력히 요구하였고, 한 달이 채 안되서 개최된 공공기관운영위원회에서는 대한체육회를 기타공공기관으로 변경, 재지정하였다(Kim, 2007).

국민체육진흥공단, 대한체육회, 대한장애인체육회, 스포츠윤리센터는 국민체육진흥법에 법적 근거를 두고 있으며, 태권도진흥재단의 경우 태권도진흥 및 태권도공원 조성 등에 관한 법률이 법적 근거다 (MGL, 2025). 한국체육산업개발(주)는 국민체육진흥공단이 출자한 상법 상의 주식회사로, 국민체육진흥공단 정관 제55조(출자 등)에 기반하고 있다(MOEF, 2025b).

대한체육회의 연혁과 법적 지위

대한체육회의 역사는 1920년 조선체육회로부터 시작한다. 1938년 일제에 의해 강제해산된 후 1945년 부활하였다. 광복 후 1948년 9월 조선체육회에서 대한체육회로 개칭하였으며 1954년에는 임의단체에서 사단법인 설립인가를 받았다(KSOC, 2025a). 1960년대 제3공화국 박정희 정권이 시작되며 그동안 사단법인으로서 민간스포츠단체의 성격을 유지하던 대한체육회의 위상에 커다란 변화가 찾아왔다. 1968년 국가적 목표 달성을 위해 정부 주도의 스포츠정책이 시행되고 대한체육회와 대한학교체육회, 대한올림픽위원회가 통합된 것이다. 또한 대한체육회는 엘리트스포츠 육성 위주의 정부정책을 수동적으로 집행하고 정부의 기능을 대변하는 역할로 변모되었다(Lee, 2002).

이후 1980년대 제5공화국 전두환 정권 시기에는 스포츠가 정치체제 유지 수단으로 더욱 활용되며 스포츠정책을 주관할 수 있는 행정 조직이 강화되었다. 1982년 우리나라 정부부처로 체육부가 최초 신설된 것이다. 이와 함께 국민체육진흥법 제4차 전문개정을 통해 대한체육회는 민간기구인 사단법인 성격과 법률에 근거하여 정부로부터 감독을 받는 특수법인 성격을 동시에 부여받게 되었다. 1986년 서울아시안게임, 1988년 서울올림픽 등의 성공적 개최와 효과적 대응이라는 정부의 스포츠정책 목표 달성을 위한 것이었다. 하지만 대한 체육회에 서울아시아경기대회조직위원회를 설치하며 체육부-대한체육회-조직위원회로 이어지는 행정의 일원화를 확립하고, 대한체육회를 정부의 관리감독을 받는 공공기관으로서 조직 성격을 정립시켰다 (Grix & Carmichael, 2012; Lee, 2002). 이러한 대한체육회의 법적 성격은 오늘날까지 동일하게 이어지고 있다(Park, 2015).

대한올림픽위원회(KOC)의 경우, 1948년 런던올림픽 참가를 위해 1947년 IOC로부터 인준을 받아 조선올림픽위원회로 설립되었다. 당시 조선체육회와 통합된 조직구조였으며, 조선체육회 내 위원회 형식으로 구성되었다. 이후 IOC가 각국 NOC의 정치적 독립성과 자주성을 강조하며, 1957년 KOC의 독립법인체 결성을 위한 논의가 시작되 었다. 1964년 문교부의 승인을 거쳐 독립된 사단법인으로 출범하였다(Kim, 2009). 하지만 1966년 방콕 아시안게임 선수선발 및 임원 선정 문제 등으로 대한체육회와 KOC가 대립하며 사회적 물의가 나타났다. 이후 상술한 바와 같이 1968년 3월 유사 체육단체의 통합이라는 정부시책에 따라 대한체육회로 흡수 통합되며 대한체육회 소속 특별위원회로 개편되었다(Kim, 2020). 2009년에는 대한체육회와 KOC가 정관까지 일원화하며 완전히 통합된 조직이 되었다. 현재 대한체육회 정관 제1조(설립근거 및 명칭) 1항에는 대한체육회가 IOC에 가입한 대한민국의 NOC로서 1947년 6월 20일에 IOC에 가입한 KOC를 계승하는 단체라 명시하고 있다(KSOC, 2025b). 대한체육회는 한국을 대표하는 NOC로서의 지위를 갖고 있으며, 대한체육회장이 KOC 위원장을 겸임하고 있다.

한편, 1988년 서울올림픽 이후 생활스포츠 저변이 대폭 확대되며 1991년 비영리 사단법인인 국민생활체육협의회가 설립되었다. 2009년 국민생활체육회로 명칭을 변경하였고, 대한체육회와 양립 구조를 이루며 각각 독자적으로 운영되었다. 당시 대한체육회 정관에는 엘리트스포츠 외 생활스포츠와 학교스포츠 등도 주관하도록 되어 있으나, 대한체육회는 주로 올림픽 종목과 관련한 엘리트스포츠의 경기력 향상에 중점을 두고 관련 사업을 추진하였다. 이에 생활스포츠와 엘리트스포츠 간 선순환적 연계시스템을 구축하는 스포츠선진화를 위해 두 조직의 통합이 지속적으로 요구되었다(Park, 2015). 마침내 2016년 3월 대한체육회와 국민생활체육회가 통합하였다.

국민체육진흥법 제33조에서 명시된 대한체육회의 주요사업은 가맹 경기단체와 생활체육종목단체 등의 사업과 활동에 대한 지도 및 지원을 비롯, 각종 체육대회 개최, 선수 양성과 경기력 향상 등 전문 체육 진흥, 체육인의 권익 증진과 복지, 국가대표 은퇴선수 지원, 생활체육프로그램의 개발 및 보급, 스포츠클럽 및 동호인 조직의 활동 지원, 생활체육진흥에 관한 조사 및 연구, 학교체육ㆍ전문체육ㆍ생활 체육의 연계 등이다(MGL, 2025). 이외에도 대한체육회 정관에서는 올림픽헌장 제27조 3항에 따른 대회를 포함한 국제종합경기대회에 대한민국 선수단 파견과 국제종합경기대회의 국내 개최 후보도시 선정 및 개최 지원, 국제스포츠교류ㆍ올림픽운동 등 관련 제반사업, 체육시설의 설치 및 관리ㆍ운영, 체육역사 발굴ㆍ확산 등 문화사업, 체육회 사업수행에 필요한 홍보사업 및 재원조달을 위한 수익사업 등을 명시하고 있다(KSOC, 2025b).

스포츠거버넌스의 개념적 접근

거버넌스(governance)는 1980년대 중반부터 용어의 사용빈도가 급증하였다. 공공문제 해결을 위해 정부 중심의 전통적 통치방식에서 벗어나 새로운 조직과 제도의 필요성이 요구되었기 때문이다(Lee, 2017). 즉 공공기관과 비영리조직, 시민사회 등의 성장은 공공서비스가 정부의 독점물이 아니라 공동이 함께 책임져야 할 대상으로 인식되며 정부(government)를 대체하는 새로운 개념으로 ‘거버넌스 (governance)’가 나타난 것이다.

거버넌스라는 용어는 그 자체로 어느 시대나 존재해왔던 사회를 통치하는 양식, 즉 다스림이다(Pierre & Peters, 2000). 보편적인 의미로 ‘정부의 권력이 사용되는 방법’ 또는 ‘조직이나 기관이 관리되는 방법’이라 할 수 있다(Frederickson, 2005; Lee, 2002). 하지만 거버넌스를 어원적 측면에서 고찰하면 그리스어인 ‘kubernao’에서 유래된 것으로, 이는 ‘조정하다(steer)’, ‘이끌다(lead)’ 등의 뜻을 담고 있다 (Oh & Min, 2024). 단순히 통치, 지배만이 아닌 협력이나 합의 등을 어원적으로도 내포한다고 볼 수 있다(Peters, 2001; Ryu, 2022).

거버넌스 관련 저명한 학자인 Rhodes(1996, 1997)는 거버넌스를 ‘정부로부터 자율성을 확보하며 상호의존적인 다양한 행위자 간 상호작용을 통해 공동의 목적을 달성하는 의사결정 방식’이라 정의 하였다. 투명성과 정보공개 등을 강조하는 기업거버넌스(coporate governance), 세계은행 등이 제시하는 규범적 성격이 내포된 좋은 (굿)거버넌스(good governance), 작은 정부와 효율적 정부를 지향하는 신공공관리론(new public management), 정부·시장·시민사회 등의 경계를 허물고 적극적인 협력을 강조하는 신정치경제(new political economy) 등의 다양한 거버넌스 차원을 제시하였다.

용어의 어원과 학자들의 개념을 종합하면 거버넌스란 전통적 국가 중심의 수직적 위계체계가 아닌 정부와 공공조직, 민간기업, 시민사회 등을 포함한 다양한 행위자들이 수평적 연계 체계 하에서 공동의 목표를 달성하기 위해 제반 노력과 협력을 도모하는 의사결정 과정 및 집행 등에 관한 메커니즘이라 할 수 있다. 이에 따라 거버넌스가 내포하고 있는 핵심가치이자 키워드는 공동문제의 해결, 협력, 네트워크, 자율, 참여, 책임 등이다(Goede & Neuwirth, 2014; Grindle, 2007).

스포츠 분야에서 거버넌스에 대한 연구는 2000년대 이후부터 논의가 진행되고 있다(Ferkins & Shilbury, 2015; Ferkins et al., 2018; Geeraert, 2016; Geeraert et al., 2014; Henry & Lee, 2004; Hoye & Cuskelly, 2007; Jeon & Lim, 2017; Kim & Jeon, 2014; Kim & Seo, 2021; Kim et al., 2022; Lee, 2011;Lee, 2023; Lee et al., 2020; Nam, 2014; O’Boyle & Shilbury, 2016; Parent & Hoye, 2018). 거버넌스에 대한 정의가 다의적이고 다차원적인만큼 스포츠거버넌스(sport governance)에 대한 정의도 다양하게 제시되고 있다. 하지만 스포츠거버넌스에 대한 개념적 정교화가 선행되지 않아 국내·외 여러 연구에서는 서로 다른 개념의 해독 과정을 제공하고 있고, 이에 따라 스포츠거버넌스의 유형과 범위에서 차이가 발생하고 있다.

스포츠 분야에서 진행된 거버넌스 관련 선행연구를 살펴보면, 무엇보다 스포츠조직의 내부 거버넌스를 중심으로 논의되고 있다. IOC 와 국제축구연맹(FIFA), 국제경기연맹 등 국제 스포츠기구에서부터 국가별 스포츠행정조직, 스포츠클럽 등의 풀뿌리 스포츠조직에 이르 기까지 모든 스포츠조직의 운영 전반에 관한 민주적이며 투명한 의사결정 시스템 구축으로 접근하고 있다(Ferkins & Shilbury, 2015; Geeraet, 2016; Hoye & Cuskelly, 2007). Hoye & Cuskelly (2007)의 경우 스포츠거버넌스란 ‘스포츠조직이 전략적 목표와 방향을 설정하고, 목표를 위한 수행과정을 모니터링하며, 이사회가 조직구성원 및 이해관계자의 이익을 최우선적으로 고려하여 행동하도록 하는데 사용되는 구조와 과정’이라 개념화하였다. Ferkins & Shilbury(2015)는 스포츠조직의 전반적 기능과 방향설정을 위한 책임으로서 정책 수립, 목표 설정, 전략적 계획, 모니터링, 책임성 보장을 포함하는 제도적 구성요소라 하였다. Geeraet(2016)의 경우 스포츠조직의 활동을 이끌고 통제하며 규제하는 규칙과 관행, 절차, 행동 등의 네트워크를 거버넌스라 정의하고 책임성, 투명성, 민주성, 효과성을 보장하는 것을 목표로 해야 한다고 강조하였다.

이러한 관점은 IOC가 제시한 올림픽 운동에서의 굿 거버넌스 원칙에서도 찾아볼 수 있다. 해당 원칙에서는 스포츠조직의 투명성, 책임성, 윤리적 행동을 강조하고 있는데, 7개의 주제로 세부 내용이 명시된다. 예를 들어, 명확한 비전ㆍ미션ㆍ목표 등의 정의와 이와 일치된 전략 수립 및 주기적 공개, 올림픽 헌장과 관련 법규의 준수와 명확한 정관ㆍ규정 등의 마련 및 공개, 이사회ㆍ총회 등의 역할과 책임성, 재무 투명성 확보와 재무제표 공개, 내부 통제시스템과 감사제도 운영, 다변화된 수입구조 마련과 재정 리스크의 관리 등이다. 이 외에 마지막으로 정치적 중립성과 자율성의 유지 및 정부기관ㆍNGO 등 이해 관계자와의 협력을 제시하고 있다(IOC, 2022).

상술한 스포츠거버넌스의 개념화는 스포츠 영역의 문제를 주로 승부조작, 약물사용, 뇌물 등 부정부패, 비리 등으로 한정하고 이러한 문제를 해결하기 위한 방안을 모색하는 것에서 출발한다. 투명성과 윤리성 등이 확보된 조직 운영체계로 스포츠거버넌스를 정의한다. 즉 거버넌스의 개념을 스포츠의 개혁에 필요한 바람직한 운영체계로 인식하고 그 초점을 주로 조직구조와 절차 등에 맞추고 있는 것이다.

한편, 행정과 정치 분야에서 제시된 국가의 행정개혁,정책결정의 부분화 및 전문화 등에 기인한 네트워크적 관점의 거버넌스를 비롯하여 해당 거버넌스의 구성주체 간 상호작용과 상호협력 등에 초점을 두고 스포츠거버넌스의 개념을 보다 확대할 수 있다. 즉 스포츠조직 내부뿐만 아니라 정부, 시민사회, 비영리단체, 민간기업 등과의 새로운 파트너십을 스포츠거버넌스의 대표적 구조로 강조하는 것이다. 협력적 거버넌스, 공공거버넌스, 글로벌 거버넌스 등이 이에 포함된다.

이러한 관점에서 Nam(2014)은 시민사회와 스포츠거버넌스의 이론화 연구를 통해 스포츠거버넌스를 ‘스포츠의 본질적 목표를 위해 관련 조직과 이해당사자 간 네트워크를 형성하고, 논의 과정을 거쳐 최적의 전략을 도출하여 상생의 결과를 끌어내는 업무구조’로 정의하였다. 국가와 함께 파트너십을 형성할 행위자로 공공기관 외에도 학교, 기업, 시민사회 등을 제시하였다. Lee(2011)는 스포츠거버넌스를 ‘국가와 시장을 넘어 민간 스포츠단체와 시민사회 등 다양한 주체가 참여, 연대, 소통 등의 과정을 통해 신뢰를 형성하며 함께 공동의 문제를 해결하고 나아갈 방향을 모색해 가는 대안적 통치체제 또는 협력적 관리체제’라 정의하였다. 중앙정부, 지방자치단체, 공공기관 등의 국가 부문과 기업 등의 시장 부문, 언론과 스포츠클럽, 동호회, 스포츠 학계 등의 시민사회 부문을 스포츠거버넌스의 3대 구성요소로 분류하고 3자 파트너십 체제를 강조하였다. 이러한 선행연구를 종합하면 보다 광의의 스포츠거버넌스는 스포츠 분야에서의 거버넌스로 스포츠와 관련된 공공의 문제를 해결하고 스포츠의 발전과 가치 확산 등을 위해 정부를 비롯한 스포츠공공조직, 민간기업, 시민사회 등 다양한 행위자가 협력하고 참여하는 민주적 의사결정 및 집행 등에 관한 전반적 과정이라 개념화할 수 있다.

공공스포츠거버넌스와 조직자율성

공공거버넌스는 국가 중심 거버넌스 구조에서 정부와 공공기관의 파트너십이다(Kim et al., 2010). 이를 바탕으로 공공스포츠거버넌스는 스포츠 분야의 공동 목표인 스포츠 발전과 가치확산, 그리고 스포츠에서 나타나는 문제해결 등을 위해 정부와 스포츠공공기관이 상호 신뢰를 바탕으로 협력적 관계를 구축하는 파트너십이라 조작적 정의를 내릴 수 있다. 이 연구에 적용하면 문체부와 대한체육회, 대한장애인체육회, 국민체육진흥공단, 태권도진흥재단 등과의 파트너십이다.

정부와 공공기관 간 관계주기(relationship cycle) 이론에 따르면 공공기관은 설립 이후 정부와의 관계 유형이 협력, 대립, 자율 등 다양한 모습이 나타나고 이러한 관계가 지속적으로 변화되고 반복되는 패턴이 발생한다(Hafsi, 1985). 즉 공공기관이 정부와 의존적, 협력적 관계를 이루기도 하지만 재정 지원의 출처가 다변화되고 공공기관의 재정자립도가 증가할수록 능동적인 주체로서 역할을 재정립하고 정부로부터 자율성을 더 요구하게 된다는 것이다. 일방적인 의존 관계에서 벗어나 대등하거나 일정 수준의 거리를 유지하는 관계로 탈바꿈한다. 그럼에도 불구하고, 정부로부터 지속적인 자원을 확보하며 외부 자원도 함께 유치하려고 노력하는 공공기관의 경우 공공기관 내부 역량과 기능을 강화하며 정부로부터 일정 범주의 재량과 자율성을 확보하려는 유인이 동시에 발생한다. 공공스포츠거버넌스에서 문체부와 대한체육회가 갈등 양상을 겪는 가장 큰 이유는 상술한 바와 같이 자율성 확보에 대한 두 기관 간 해석과 적용의 차이라고 할 수 있다. 정부와 공공기관은 주인-대리인 이론 관점에서 볼 때 상위 조직인 정부(주인)와 하위 조직인 공공기관(대리인)의 관계로 상위 조직이 하위 조직의 행위를 통제하기 위해 다양한 수단에 관심을 두는 것은 당연한 현상으로 논의된다(Alon-Barkat & Gilad, 2016). 하지만 공공기관이 국가기관에 속하지 않는 사적 영역의 분리된 조직이고, 스스로 업무를 관리하고 운영할 자유를 보장받는 법적 인격체(Pollit & Talbot, 2003)라는 점에서 볼 때, 공공기관의 자율성 또는 정부 통제에 대한 논의는 정치-행정의 메커니즘 즉 공공거버넌스 안에서 지속적으로 발생하고 있다.

공공기관의 조직자율성에 대한 개념화와 수준의 측정은 대표적으로 Verhoest et al.(2004, 2010)의 연구를 통해 살펴볼 수 있다. Verhoest et al.(2004)에 따르면 공공기관의 조직자율성은 2개의 대분류와 6개의 소분류로 구분된다. 2개의 대분류 중 첫 번째는 공공기관이 자체적인 정책 결정 능력을 보유하는 자율성 즉 주요 의사결정에 대한 자율성이고 두 번째는 정책 결정과정에서 실질적인 적용을 제약하는 요인들을 공공기관이 방어 또는 극복하는 자율성이다. 바꿔 말하면 첫 번째 자율성은 정부의 직접 통제이고, 두 번째는 정부의 간접 통제라 할 수 있다(Ko, 2023).

첫 번째 대분류인 자체적인 정책 결정 능력을 보유하는 자율성은 세부적으로 관리적 자율성(managerial autonomy)과 정책적 자율성(policy autonomy)으로 구분된다. 먼저 관리적 자율성은 공공기관이 원칙, 절차, 거래 등의 분야에서 결정권을 갖는 것을 말한다. 공공기관이 모든 측면에 대해 결정권을 갖는 경우 최고 수준의 자율성이라 할 수 있다. 반대로 조직, 인사, 예산 등의 사항에 대해 사전 승인과정이나 규칙 등을 통해 정부가 철저히 사전에 통제하는 경우 공공기관의 자율성이 제약되며 이는 최저 수준의 자율성이라 본다. 그 다음으로, 정책적 자율성은 공공기관이 정책목표, 사용수단, 과정 등에 대해 공공기관 스스로 결정할 수 있는 것을 의미한다. 공공기관이 기관 내 이사회 등을 통해 상당한 정도의 결정권을 갖는다면 최고 수준의 정책적 자율성을 보유하는 것이고 정부와의 계층적 관계 속에서 이사회도 없이 일방적인 지시를 받게 된다면 최저 수준의 자율성이 된다.

이어서 두 번째 대분류인 정부의 제약에 대해 공공기관이 방어하거나 극복하는 자율성은 다시 4가지로 세분화할 수 있다. 구조적 자율성(structural autonomy), 법적 자율성(legal autonomy), 중재적 자율성(interventional autonomy), 재정적 자율성(financial autonomy)이다. 먼저 구조적 자율성은 기관장 임면에 대한 계층제적 통제여부가 관건이다. 기관장이 정부가 아닌 제3자의 위원회 등을 통해 지명되거나 선출될 경우 최고 수준의 자율성이라 판단된다. 하지만 정부가 기관장 임면을 포함하여 이사회 참여 등을 통해 기관을 적극적으로 통제하는 경우 구조적 자율성이 매우 낮은 수준이다. 둘 째로, 법적 자율성은 기관의 법인격 및 지위 여부에 관한 것이다. 기관이 민법 등에 따라 법인격을 갖는 경우 최고 수준의 자율성이고, 정부가 법적 지위를 변경할 수 있고 이를 통해 기관을 통제하는 경우에는 최저 수준의 자율성이다. 셋째로, 중재적 자율성은 의사결정과 집행결과에 대한 사후보고, 평가, 감사, 제재 등의 수준을 의미한다. 정부에 대한 보고 의무사항이 없고, 평가나 감사 등의 대상이 아닌 경우 최고 수준의 자율성이라 할 수 있다. 반대로 정부에 대한 상시적 보고 의무가 있거나 정부로부터 경영평가와 감사 대상이 되며, 이를 위반할 시 정부로부터 제재의 위협이 큰 경우 최저 수준의 자율성이다. 마지막으로 재정적 자율성은 공공기관의 재정적 자원 마련의 출처와 활용을 중심으로 측정된다. 정부 외 다른 곳으로부터 필요한 재원을 모두 충당할 경우 최고 수준의 자율성이고, 정부로부터 100% 재정지원을 받는 경우 최저 수준의 자율성이다.

이러한 자율성의 수준은 동일 기관 내에서도 조직문화, 정부와의 협력 지향성 등에 따라 각기 다르게 나타날 수 있다. 또한 공공기관의 자율성이 상대적으로 높은 수준이지만, 아이러니하게도 정부 통제가 많이 발생하는 경우도 있다. 이에 따라 공공기관의 조직자율성은 매우 다양한 수준으로 복합적인 양태로 전개된다(Verhoest et al., 2004). 이상의 내용에서 자율성의 차원과 최고 수준의 자율성 수준을 정리하면 <Table 1>과 같다.

국내의 여러 학자들은 Verhoest et al.(2004)의 연구와 연계하여 주로 정부의 제약에 대해 공공기관이 방어하거나 극복하는 자율성을 중심으로 조직자율성을 분석하였다. 공공기관의 소유권, 인사권, 출연금, 보조금, 감사, 평가 등 정부의 다양한 정책적 수단 관련 사항을 자율성 수준의 측정 기준으로 삼았다(Chun, 2016; Jung, 2023, Ko, 2023).

Jung(2023)의 경우 대부분이 기타공공기관으로 분류되는 정부출연연구기관의 거버넌스 적정성을 연구기관의 자율성과 정부 통제의 관계를 중심으로 고찰하였다. Verhoest et al.(2004)이 제시한 6개의 자율성을 정부와 권한 관계의 적정성 및 정부 통제 요인으로 간주하고 연구기관의 조직자율성 수준을 낮은 수준, 보통 수준, 높은 수준 등 3단계로 측정하였다. 예를 들어 관리적 자율성의 경우 조직·인사· 예산 등 결정사항 대부분을 정부로부터 승인받는 경우 낮은 자율성, 일부를 자율적으로 결정할 수 있으나 정부와 협의를 거쳐야 하는 경우 보통 수준의 자율성, 정부와 협의 없이 자체적으로 결정할 수 있는 경우 높은 수준의 자율성으로 적용하였다. 국가과학기술위원회 연구 기관에서 근무하는 5명의 전문가로부터 자문의견을 받아 조직자율성 수준을 분석하고 결과를 도출하였다. 이 연구에 따르면 기타공공기관인 연구기관 대부분의 법적 자율성과 관리적·구조적 자율성 등은 보통 이상의 수준으로 나타났지만 정부부처가 100%에 육박하는 수준의 재정적 지원을 통해 국가연구개발사업을 지속적으로 통제하기 때문에 재정적 자율성이 낮은 수준으로 제시되었다. 특히 재정적 정부 통제가 다른 자율성에도 크게 영향을 미친다고 강조하였다. 이와 함께 재무부처인 기획재정부가 연구기관을 공공기관의 하나로 다루며 관리 통제와 개입적 통제를 실시하여 중재적 자율성도 낮다고 밝혔다 (Jung, 2023).

한편, Ko(2023)는 Verhoest et al.(2004)이 제시한 자체적인 정책 결정 능력 관련 자율성인 관리적 자율성과 정책적 자율성의 경우 국내 공공기관은 공운법이나 각종 법령, 규정, 정부의 지침 등에 따라 상당한 통제와 적용을 받고 있고, 공공기관이 정책결정 시 정부를 포함한 이해관계자 회의의 참여를 통해 의견을 개진하고 있으나, 공공 기관이 독립적으로 정책결정 등을 하는 경우가 극히 드물기 때문에 해당 자율성의 수준을 논하는 것은 큰 의미가 없다고 밝혔다. 이에 따라 정부의 제약에 대해 공공기관이 방어하거나 극복하는 자율성을 중심으로 조직자율성을 측정해야 한다고 강조하였다.

구조적 자율성의 측정은 소유권을 핵심 기준으로 삼았는데, 정부의 소유지배구조로 기관장의 이사회 의장 여부, 감사위원회 설치여부 등의 지배구조 형태와 기관장·감사 등의 대통령 임명 여부 및 비상임이 사임명시 공운위 심의·의결 여부 등으로 자율성의 정도를 측정하였다. 재정적 자율성의 경우 전체 수입 대비 정부의 순지원수입액 비율로 수준을 구분하였고, 중재적 자율성은 중기인력운영계획과 중장기 재무관리계획 제출 여부나 평가·감사 수감 여부로 측정하였다. 이러한 기준을 통해 조직자율성을 측정할 수 있는 정부통제지수 산출 모형을 도출하였다.

관리적 자율성

먼저 관리적 자율성은 기관의 조직, 인사, 예산 등 기관운영에 필요한 관리사항에 대해 정부로부터의 승인없이 기관이 자체적으로 결정할 수 있을 때 가장 높은 수준의 자율성을 갖는다(Jung, 2023). 대한체육회는 2016년 통합체육회 이후 NOC의 자율권을 해친다는 IOC의 지적에 따라 정관 상 문체부의 승인 사항을 전부 삭제하고 정관과 주요 규정 변경, 예산 편성과 결산 등에 관한 내용만 협의 사항으로 남겼다(Kim, 2016). 이에 따라 대한체육회는 조직자율성을 대폭 강화 했다는 평가를 받는다(Kwon, 2016).

구체적으로 살펴보면 정관 제58조에서는 정관 변경 시 대의원 3분의 2 이상 찬성으로 변경안을 의결한 후 IOC의 승인을 얻기 위해 변 경안을 제출한다고 명시하고 있으며, 법령과 행정절차에 따른 등기를 위해 주무부처와 협의한다고만 기술하고 있어 정관 내 규정 상으로는 정관의 변경에 대한 주무부처의 승인사항이 명시되지 않고 있다. 이와 함께, 정관 제59조(규정 제·개정 등) 1항에서는 체육회의 운영을 위해 필요한 규정 중 ‘직제, 인사, 보수 등에 관한 규정, 회원종목단체 규정, 시·도체육회규정, 가입·탈퇴규정, 생활체육지도자 배치 및 근무 규정을 제·개정할 때, 국가보조예산이 추가로 수반되는 내용이 포함될 경우에만 해당 부분에 대해 주무부처와 협의한다’라고 명시하고 있다(KSOC, 2025b). 즉 직제, 보수, 인사 등의 규정 개정은 조직 개편, 보수 인상의 경우 시행되는데, 국가보조예산이 추가로 수반되지 않는 경우 사전 협의없이 자율적으로 결정할 수 있는 것이다. 아울러, 정부의 ‘공기업·준정부기관의 인사운영에 관한 지침’에 따라 공기업· 준정부기관의 인사원칙과 인사규정 등이 지속적으로 수정·보완되고 있으나, 대한체육회는 직접적으로 적용을 받지 않고 있다.

통상 타 스포츠공공기관을 포함 대다수의 공공기관은 정관을 비롯한 직제, 보수, 인사, 회계규정 등 사규의 제·개정 시 최고의사결정기구인 이사회나 대의원 총회 등을 거쳐 주무부처 장관의 인가 또는 승인을 받아야 효력이 발생한다(Park, 2019). 이 경우 주무부처와의 사전 협의는 당연한 절차로 간주되며, 주무부처의 공공기관 담당 고위공무원이 주로 공공기관 이사회에서 당연직 이사로 임명되는 경우가 많아 이사회 의결에도 주무부처의 통제가 어느 정도 작동할 여지가 나타난다.

이러한 사항에 기반하여 대한체육회는 관리적 자율성이 타 공공기관보다는 상대적으로 높은, 중간 수준 이상의 자율성을 갖고 있다고 판단할 수 있다.

구조적 자율성

구조적 자율성은 기관장의 임면이 핵심 기준이다. 기관장이 정부의 영향을 크게 받지 않는 독립적인 이사회나 대의원 총회 등을 통해 선임 될 경우 높은 수준의 자율성, 기관장이 독립적인 이사회에 의해 선임 되지만 정부의 영향이 큰 경우 보통 수준의 자율성, 그리고 기관장이 중앙정부 등에 의해 선임될 경우 낮은 수준의 자율성으로 구분한다.

현재 대한체육회의 회장은 국민체육진흥법 제33조 6항과 정관 제 24조(회장의 선출)에 따라 회장선출기구에서 직접 선거 방식으로 선출한다. 선거는 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’에 따라 중앙선거 관리위원회에 위탁하는 의무위탁선거다. 회장선출기구는 정회원 단체의 장, 국제올림픽위원회 위원, 선수위원회에서 선출된 선수대표 2명 등으로 이루어진 대한체육회 총회의 대의원을 비롯하여, 정회원과 준회원 단체와 시·도체육회, 시·군·구체육회를 구성하는 사람 중 선거 운영위원회의 추첨에 의해 선정된 사람, 시·군·구체육회의 임원 및 대의원 중 해당 시·군·구체육회가 추천한 사람 등으로 구성된다. 이와 함께 이사 및 감사는 정관 제26조에 따라 회장이 추천한 사람을 총회에서 선임한다(KSOC, 2025b; MGL, 2025).

대한체육회는 2007년 4월 공운법 제정 시 당초 준정부기관으로 지정되었다. 하지만 대한체육회는 정부가 회장, 이사, 감사 등의 인사권을 갖게 되는 것에 크게 반발하였다. 대한체육회장이 KOC의 위원장을 겸임하도록 되어 있어 NOC의 정치적 중립성을 규정한 IOC의 올림픽 헌장과 위배된다고 본 것이다. 특히 주무부처인 당시 문화관광 부가 체육계 인사권을 장악하려는 의도로 보여지고, 나아가 스포츠계의 자율성을 크게 훼손한다는 점을 강조하며 초강경 성명서를 채택하고 모든 수단과 방법을 강구해 투쟁한다고 밝혔다(Cheon, 2007). 이에 4월 말 당시 재정부처인 기획예산처는 공공기관운영위원회를 다시 개최하고 대한체육회를 준정부기관에서 기타공공기관으로 변경, 지정하였다. 기획예산처는 IOC 헌장 규정의 위배 관련 논란의 소지를 없애기 위함이라고 설명하였다(Oh, 2007).

스포츠공공기관 중 공운법의 적용을 받는 준정부기관인 국민체육진흥공단은 물론, 태권도진흥재단의 경우 기타공공기관임에도 불구, 재단의 정관 제8조(임원의 임면)에 따라 이사장과 감사를 문체부 장관이 임명하도록 명시하고 있다. 이와 함께 이사 또한 이사회에서 추천하여 문체부 장관의 승인을 받아 이사장이 임명하고 있다(TPF, 2025). 이처럼 대부분 공공기관의 기관장은 대통령, 주무부처 장관 등이 최종 임명권을 갖고 있기 때문에 공공기관의 구조적 자율성은 낮은 수준으로 나타난다. 하지만 대한체육회 회장은 국민체육진흥법 제33조 6항에서 투표로 선출하되 문체부 장관의 승인을 받아 취임한다고 명시하고 있으나, 중앙선거관리위원회 위탁방식으로 정부의 개입과 영향을 크게 받지 않는 독립적인 총회의 직접 선거를 통해 선임되기 때문에 대한체육회의 구조적 자율성은 높은 수준이라고 볼 수 있다.

법적 자율성

법적 자율성은 기관의 법인격 유무가 핵심 측정기준이 된다. 공공기관이 법인격을 갖고 법률에 근거하고 있을 때 법적 자율성이 높은 수준이고, 법인격을 갖고 있으나 시행령에 법적근거가 있는 경우 중간 수준이라 판단한다. 법인격을 갖고 있지 않고 중앙정부 안에서 구분되는 지위를 갖거나 중앙정부의 일부인 경우에는 법적 자율성이 낮은 수준이다(Jung, 2023).

대한체육회는 1920년 조선체육회로 시작하여 1948년 대한체육회로 개칭한 후 1954년 사단법인으로 인가를 받았다. 이후 1983년 1월 1일부터 개정 국민체육진흥법에 따라 국내 최초의 법정법인 스포츠 조직으로 정식 출범하였다. 현재 국민체육진흥법 제33조에 법적 근거를 두고 있다. 특별법에 따라 특별한 설립목적을 갖고 설립된 특수 법인이라고 할 수 있다(Kim, 2015). 또한 대한체육회는 국민체육진흥법 제33조 8항에 따라 법에서 규정한 것 외에는 ‘민법’ 중 사단법인에 관한 규정을 준용하는 사단법인이다. 이 밖에도 대한체육회 정관 제1조(설립근거 및 명칭)에서는 현재의 대한체육회를 국민체육진흥법 제33조에 의해 설립된 (구)대한체육회와 생활체육진흥법 제7조에 의해 설립된 (구)국민생활체육회가 통합하여 국민체육진흥법 제33조의 개정규정에 따라 설립된 비정부ㆍ비영리 체육단체라고 명시하고 있다.

이처럼 대한체육회는 사단법인으로서 법인격을 갖고 있으며 국민체육진흥법 제33조에 명확한 법적 근거를 두고 있고 법적 지위를 쉽게 변경할 수 없기 때문에 법적 자율성은 높은 수준이라고 할 수 있다.

중재적 자율성

중재적 자율성은 공공기관 활동에 대한 사후적 통제로 공공기관이 중앙정부나 국회의 보고 요구, 평가, 감사 등으로부터 자유로운 정도를 의미한다. 국회의 국정감사, 감사원 또는 주무부처의 감사, 공공기관 경영실적평가 및 경영공시 등이 핵심이다. 높은 수준의 중재적 자율성은 공공기관이 최소한의 보고나 평가, 감사 등의 요청을 받고 중앙 부처의 개입이 최소한으로 시행되는 경우이다. 정부나 국회에 대한 보고 대상이나 감사와 평가가 최소한으로 시행되고 중앙정부가 상황에 따라 개입하는 경우는 중간 수준의 자율성이며, 정부와 국회 등으로부터 수시로 빈번하게 보고를 요청받고, 감사나 평가가 상시적이며 정부가 주기적으로 개입하는 경우가 많은 경우 중재적 자율성이 낮은 수준이다.

중재적 자율성에서 중점적으로 살펴봐야 할 것은 공공기관 경영실 적평가다. 경영실적평가는 1984년부터 공기업을 대상으로 시행되고 2007년 공운법 제정과 함께 준정부기관으로 확대되었는데, 공운법 제48조에 따라 공기업과 준정부기관은 매년 경영실적보고서를 작성 및 제출하고 기획재정부가 구성하는 공기업ㆍ준정부기관 경영평가단에 의해 평가를 받는다. 중요한 것은 공운법 제48조에 따라 이러한 평가 결과에 기반하여 경영실적이 부진한 경우 공공기관운영위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 기관장과 상임이사의 임명권자에게 해임을 건의하거나 요구할 수 있다. 또한, 인건비 과다편성이나 경영지침 위반 등으로 실적이 부실한 경우 경영책임성 확보와 경영개선을 위한 인사상 또는 예산상의 조치 등을 취하도록 요청할 수 있다(MGL, 2025).

기타공공기관의 경영평가는 공기업ㆍ준정부기관의 경영실적평가를 준용하여 주무부처 주관으로 실시하고 있다. 대한체육회는 문체부 훈령인 ‘문화체육관광부 소관 기타공공기관 등의 경영평가에 관한 규정’에 근거하여 평가를 받고 있다. 종합평가결과는 탁월(S), 우수(A), 양호(B), 보통(C), 미흡(D), 아주 미흡(E) 등으로 구분된다. 아주 미흡 등 평가결과가 부진한 기관은 훈련에 따라 평가위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 기관장을 해임하거나 임명권자에게 해임을 건의 또는 요구할 수 있다. 다만 공기업ㆍ준정부기관의 평가 결과에 따른 제재보다는 약한 편이다(Jung, 2020).

대한체육회는 2022년도와 2023년도 경영실적평가에서 중간 단계인 ‘보통’에 해당하는 종합평가결과를 받았고 이에 해당하는 기관장과 임직원 성과급을 지급받은 바 있다(MOEF, 2025b). 하지만 만약 아주 미흡 등의 평가결과를 받는다고 하더라고 선거에 의해 회장을 선출하고 이를 문체부 장관이 승인하는 절차를 거치며 별도의 임명권자가 없기 때문에 문체부 훈령에서 정한 평가위원회의 해임 건의 또는 해임 요구 사항에 접촉을 받지 않을 수 있다. 이러한 사항은 타 공공기관과는 차별적인 대한체육회만의 특징이라 할 수 있다.

아울러, 대한체육회는 경영실적평가와 함께 1년에 1회 국회의 정기 국정감사를 수감한다. 필요 시 문체부 또는 감사원으로부터 감사를 받게 된다. 정부나 국회에 의한 보고 대상이지만 국정감사와 평가가 정기적으로 연 1회 시행된다. 경영실적평가도 공운법 대상 기관보다는 다소 완화된 기타공공기관 대상 평가를 받고 있으며 평가결과에 대한 제재도 약한 편이다. 이에 따라 대한체육회의 중재적 자율성은 중간 수준이라 볼 수 있다.

재정적 자율성

마지막으로 재정적 자율성은 정부지원 외 자체 수입을 비롯하여 다양한 출처로부터 얼마만큼 재원을 충당하는지가 자율성 수준의 진단 기준이다. 대부분의 공공기관은 특정 목적을 위해 별도로 조성되는 기금이나 정부 보조금, 그리고 자체 수입 등을 통해 재원을 충당하고 있는데, 자체 수입의 비중이 자율성 수준을 가늠하는 핵심요소인 것이다. 여기서 자체 수입은 기관의 설립근거법 또는 정관 등에 명시된 고유목적사업과 명시되지 않은 기타사업, 그리고 고유목적사업과 기타 사업 수행에서 부대적으로 발생한 수입액과 이자 수입 등의 사업 외 수입 등으로 구분할 수 있다.

스포츠 분야의 재정은 문체부 예산인 국고(일반회계와 지역발전특별회계)와 지방자치단체의 지방비, 국민체육진흥공단에서 주로 조성하고 관리ㆍ운용되고 있는 국민체육진흥기금, 그리고 스포츠조직이 자체 사업 등을 통해 마련한 자체 재원 등으로 구성된다. 이 중 국고와 국민체육진흥기금을 중앙정부의 재정이라 볼 수 있다(MCST, 2025; NABO, 2025b). 국민체육진흥기금은 국민체육진흥법 제19조(기금의 설치 등)에 근거하여 국민체육진흥에 필요한 시설 비용, 체육인 복지 향상, 체육단체 육성, 스포츠산업 진흥 등에 필요한 경비를 지원하기 위해 설치되었다(MGL, 2025). 중앙정부의 스포츠재정 중 90% 이상을 차지하고 있는데, 2025년의 경우 정부 예산 1조 6,751억원 중 약 96.4%인 1조 6,153억원이다(KSPO, 2025; MCST, 2025).

공공기관 경영공시 시스템(ALIO)에 등록된 대한체육회의 수입·지출 현황을 보면 2024년 대한체육회의 전체 수입은 4,736억원이고, 이 중 국민체육진흥기금 보조금 4,514억원, 국고보조금 19.6억원, 기타보조금 26.7억원 등 4,560억원을 정부로부터 지원받았다. 이에 반해 자체 수익은 격려금, 임대료 수익, 스케이트장 수익, 국제교류사업 수익 등 176억원이다. 총 수입인 충당재원 중 정부 지원이 96.3% 다(MOEF, 2025b). 최근 5개년 정부의 재정지원율을 보면 2020년 95.1%, 2021년 97.7%, 2022년 96.5%, 2023년 96.5%로 대부분 95%를 상회한다(MOEF, 2025b).

문체부는 2024년 8월 ‘체육단체 지원 예산체계 개편’을 발표하며 2025년 대한체육회에 대한 국민체육진흥기금 지원 규모를 2,793 억원으로 대폭 삭감했다. 대한체육회를 거쳐 각 회원종목 경기단체와 지방자치단체에 배분하는 생활스포츠와 전문스포츠 관련 예산 중 1,000억원 이상을 직접 교부하기로 결정한 것이다. 현장에 있는 체육인에게 실질적인 지원 확대 및 국민 체감도 제고, 종목단체 자율성 확대 및 중장기적 관점에서 저변 확대와 경기력 강화 지원, 보조금 관리의 공정성, 투명성 및 책임성 강화 등을 주요 이유로 제시하였다 (MCST, 2024).

이처럼 중앙정부의 예산을 결정 및 편성할 때 정부의 정책기조와 의지가 큰 영향을 미치며, 정치적 환경이 예산분배의 메커니즘과 관련한 전반적인 틀을 바꿀 수 있다(Keum et al., 2024). 정부의 협조와 승인 없이 재정 확보는 물론 편성 및 운용 자체가 불가능한 것이다. 대한체육회는 대부분의 재정을 정부로부터 지원받아 충당하고, 보조금 편성과 지출, 정산 등을 정부에 의해 통제받기 때문에 재정자율성이 낮은 수준이라 볼 수 있다.