형태발생적 접근(Morphogenetic Approach)

형태발생적 접근²⁾은 Margret Archer의 사회이론에서 활용된 접근법으로, 사회변화가 어떻게 발생하는지 알아보기 위한 분석의 틀이다. 이를 통해 우리는 완전히 인식할 수는 없지만 사회 내에 독립적으로 존재하고 작동하는 거대한 구조를 전제하게 된다. 이러한 전제하에서 사회구조, 문화, 행위자는 서로 영향을 주고받으며 사회는 변화한다.

형태발생적 접근은 시간을 변수로 설정할 수 있다는 장점을 갖는다. 즉 사회가 개인에게 영향을 주었을 때, 개인은 영향을 받기 전의 개인과는 다른 개인이 되었음을 의미한다. 개인이 사회에 영향을 주는 것 역시 마찬가지이다. 그렇기에 사회와 개인의 관계를 분석할 때, 시간성을 변수로 포함하게 된다.

이 시간성의 개념은 인과 메커니즘을 설명하기 위한 형태발생 주기와 연관된다. 형태발생 주기는 구조적 조건화, 사회적 상호작용, 구조적 정교화의 순서를 거치면서 순환하여 사회변화가 이루어진다고 설명한다. 이 주기는 반복하여 나타나며, 한 주기를 거치며 사회가 지속할지 변화할지 결정된다.

본 연구의 분석 틀: 형태발생론과 역사적 제도주의의 통합적 접근

본 연구에서는 형태발생론과 역사적 제도주의를 통합적으로 활용하여, 초등체육 교수자 제도의 변화 과정을 분석하였다. 형태발생 사회 이론은 사회 변화를 위한 이론이기에 이를 제도 변화에 적용하기 위해서 분석의 틀을 몇 가지 수정하였다. 우선 형태발생 주기의 단계 명칭을 수정하였다. 제도 변화를 알아보기 위한 분석 틀이기에 첫 단계를 제도적 맥락의 조건화, 세 번째 단계를 제도적 정교화로 수정하였다.

또한 문화적 조건화를 제도적 조건으로 수정하였다. 사회 변화와 비교할 때, 제도 변화에서는 문화적 조건이 끼치는 영향이 상대적으로 적다. 이에 반해 역사적 제도주의의 관점을 통합적으로 활용하는 과정에서, 기존 제도 및 관련 제도의 분석이 중요해졌다. 그렇기에 이를 반영하여 문화적 조건을 제도적 조건으로 수정하였다,

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Table 3

Analytical framework (Reconstructed from Lee, 2022)

Stage	Category	Description
Institutional Conditioning	Structural Conditions	Political, Economic, Educational, and Social Environment
	Institutional Conditions	Relevant Legal Provisions
	Structural-Institutional Realization	Provision of Situational Logic to Actors Drivers of Social Interaction
Social Interaction	Interaction Type	① Defensive ② Compromising ③ Opportunistic ④ Competitive
	Agency Activation	Strategic Action Based on Interests Interaction Induced by Situational Logic
Institutional Elaboration	Institutional Change (Y/N)	Morphostasis / Morphogenesis
	Pattern of Institutional Change	Path Dependence / Radical and Incremental Change (Displacement, Layering, Drift, Conversion)

그리고 제도적 정교화의 단계에 역사적 제도주의의 제도 변화 개념을 추가하였다. 형태발생 주기를 통해 알 수 있는 것은 형태유지와 형태발생이다. 이에 역사적 제도주의에서 드러낼 수 있는 제도의 연속과 변화의 구체적인 양상을 통합적으로 적용하였다. 이렇게 할 때 보다 구체적으로 인과 메커니즘을 도출할 수 있을 것이라 판단하였다.

이를 위한 본 연구의 구조‧제도적 조건으로는 역대 정부의 성격이나 기조, 정치적 사건과 대통령 공약을, 경제적 조건으로는 경제상황과 그에 따른 경제주체의 판단, 노동정책과 노동조합의 활동 등을 파악하였다.

사회적 상호작용의 행위자는 정부와 교육계로 구분하였다. 정부는 제도 결정의 주체이며, 교육계와의 협상을 통해 자신들의 목적을 달성하기 위해 노력한다. 교육계는 교사‧교육대학교 교수진‧교육대학교 학생‧교원단체 등을 일컫는다. 이들은 정부와의 협상을 통해 교사 권익 증진 및 교육 정상화라는 나름의 목적을 달성하고자 하였다. 사회적 상호작용에서는 이해관계 및 상황논리에 따른 행위들에 대해 탐색하였다.

제도적 정교화의 결과로 나타나는 초등체육 교수자 제도는 교과전담교사제 ‧ 중초교사제 ‧ 스포츠강사제도를 말한다. 기존의 초등체육 교수자 자격은 학급담임에게만 부여되었다. 하지만 교수자 제도가 변화함에 따라 교과전담교사가 생겨나거나, 중초교사가 초등교사로 편입되었고, 스포츠강사가 체육수업에 들어오게 되었다. 위의 단계를 바탕으로 일련의 초등체육의 교수자 제도 변화가 어떠한 인과 메커니즘을 갖는지 확인하고자 하였다.

교과전담교사제 시행의 제도 변화 메커니즘 분석 (1987-1993)

교과전담교사제의 구조적 조건은 아래와 같다. 당시 정부는 사회 변화에 대한 요구로 여러 측면에서 압박을 받고 있었다. 87년 6월의 민주 항쟁은 사회 전반의 개혁을 이끌었다. 민주화 운동으로 인한 사회 개혁은 노동 분야로도 이어졌으며, 노동개혁의 필요성이 제기되었다. 당시 우리나라의 경제는 3저호황으로 인해 크게 성장하고 있었고, 이는 자연스럽게 노동자들의 인건비 상승과 근무환경의 개선 요구를 수반하였다(Lim & Lee, 2020). 게다가 우리나라의 시장을 개방하라는 외국의 요구는 큰 부담으로 작용하고 있었다. 경제가 성장함에 따라, 우리나라와의 무역적자를 해소하기 위한 선진국들의 압박이 이어졌다.

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Table 4

Institutional changes in the subject-specialist teacher system

Stage	Category	Description
Institutional Conditioning (Necessary /Incompatible)	Structural Conditions	Demands for Democratization Across Society Economic Growth and Union Activation Formation of Teacher Organizations and Educational Democratization Prolonged Political Gridlock (Opposition-Controlled Parliament)
	Institutional Conditions	Continued Research on the Subject-Specialist Teacher System Trend Toward Improving Primary Education Conditions
	Structural-Institutional Realization	Need for Political Support by the Roh Tae-woo Administration Poor Working Conditions of Primary School Teachers
Social Interaction	Interaction Type	Compromising
	Agency Activation	Demand from the Education Sector to Improve Working Conditions Negotiation Between Education Sector and Government on Subject-Specialist System
Institutional Elaboration	Institutional Change	Morphogenesis
	Pattern of Institutional Change	Incremental Change (Displacement)

이어진 88년 총선에서의 여소야대의 정치환경은 사회 개혁의 동력으로 작용했다(Park, 1994). 당시의 노태우 정부는 전두환의 독재에 많은 부분 책임이 있다는 평가에서 자유로울 수 없었다. 일반적으로 정부의 초기에 있는 선거는 여당에게 극히 유리하게 전개되기 마련이다. 하지만 88년의 선거는 사회 전반에 남아있는 민주화의 열기를 일부 반영하는 결과를 가져왔다.

사회 전반에 일고 있던 민주화 운동은 교육민주화운동으로 확산되었다. 당시 대부분의 학교는 수직적이고 비민주적인 분위기였다. 하지만 교사들은 민주적인 학교를 조성하고, 근무환경을 개선하고자 지속적으로 노력하였다. 이 과정에서 교원단체가 설립되었다. 대한교련은 한국교총(한국교원단체총연합회)으로 변모하였으며, 전교조가 생겨났다(Lee, 2012).

제도적 조건으로는 교과교사 없는 학급담임제 한계를 드러내고 있었다는 점을 꼽을 수 있다. 우리나라는 오랜 기간 학급담임제를 근간으로 초등교육이 이루어졌다. 학급담임제는 담임교사가 학급의 모든 수업을 담당하는 제도이다. 이는 학생의 학습 수준을 잘 알기에, 학생의 눈높이에 맞는 수업을 할 수 있다는 장점이 있다. 또한 학생과의 래포를 형성함으로써 생활지도의 측면에서도 장점을 지닌다.

하지만 학급담임제는 제도 자체의 문제가 지속적으로 제기되어왔다. Heo(1992)에 의하면, 한 명의 담임교사가 모든 교과에 능통할 것을 기대하기는 어려운 것이 현실이다. 특히 예체능과 같이 실제 수행 능력을 필요로 하는 교과의 경우, 교사의 해당 교과 전문성의 함양이 더욱 어렵다고 볼 수 있다.

이 외에도 학급담임제는 초등교사들의 열악한 근무환경을 야기하였다. 당시 초등교사의 과도한 업무는 언론에 의해 지속적으로 문제시되고 있었다. 게다가 초등학교 고학년 교사는 저학년 교사 및 중‧ 고등학교 교사에 비해 훨씬 많은 수업을 하고 있었다. 이는 고학년의 수업시수가 저학년에 비해 많은 상황임에도, 담임교사가 오롯이 감당 하고 있기에 나타나는 문제점이었다(Jeon, 1990.8.21.).

제도에 대한 평가는 시기에 따라 달라질 수 있다. 역사적인 배경이나 당시의 환경에 따라 제도가 달리 해석되거나, 제도에 내재하던 모순이 점차 노출되기 때문이다(Lee, 2022). 해방 이후부터 초등교육에 적용된 교과 교사 없는 학급담임제는 점차 의미가 퇴색되고 있었다.

교과전담교사제는 기존의 학급담임제도와 증치교사⁴⁾제도의 한계와 모순을 극복하기 위한 제도이다. 하지만 증치교사제도는 제대로 된 기능을 하지 못하고 있었다. 당시 증치교사제도는 학급담임교사의 수업시수나 업무를 줄여주기보다는 보결수업과 교무실 업무, 잡무 등을 담당하고 있었다. 심지어 증치교사 배치는 의무가 아니었기에, 많은 학교에서 법정 인원만큼 교사를 배치받지 못하고 있었다.

Streek and Thelen(2005)은 제도의 변화가 이루어지는 기반을 두 가지로 제시한다. 첫째는 제도 변화를 위한 내적인 토대가 필요하다 는 점이고, 둘째는 이해집단의 논리가 설득력 있게 제시되어야 한다는 것이다. 교과전담교사제는 1960년대 초반부터 교육부 및 교육청 단위를 중심으로 꾸준히 연구가 이루어졌다. 그리고 당시의 근무환경은 제도 변화를 위한 논리적인 정당성이나 필요성을 드러내고 있었다. 즉 교과전담교사제로의 변화를 위한 두 가지의 기반 모두 조성되어 있었다고 볼 수 있다.

이어진 사회적 상호작용의 단계에서 교원단체들은 정부와의 협상을 통해 교육 여건의 개선을 이루고자 노력하였다. 한국교총에서는 교원의 근무부담 경감을 위한 회의를 개최하며, 정부와 협상을 추진하였다. 전교조는 주로 집회와 투쟁을 통해 시민들의 공감을 얻고자 하였다. 이러한 교원단체의 움직임은 교육계의 목소리를 정부에게 전달하는 데 큰 역할을 하였다.

그렇지만 두 집단의 요구는 상충하고 있었다. 정부는 재정적인 문제와 교사 수급의 문제로 인해 기존의 제도였던 증치교사의 배치도 제대로 이행하지 않았다. 그리고 학교에 배치되는 교사의 수는 법정 정원 수보다 부족한 상황이었다. 교육계는 더 이상의 열악한 근무환경을 버틸 수 없었다.

제도적 정교화 과정에서는 결과적으로 교육계의 움직임을 통해 교육 여건이 개선되었다. 과대학교는 분립되었으며, 학급당 학생 수는 감소되었다. 또한 정부는 교원의 수를 법정 정원에 맞게 증원하고자 노력하였다.

무엇보다 초등교사들의 염원이었던 교과전담교사제를 시행하게 되었다. 교과전담교사제는 법령의 개정을 통해 만들어졌다. 이를 위해 기존에 있던 증치교사의 명칭을 바꾸고, 역할을 재조정하였다. 그리고 지속적인 시행령의 개정을 통해, 배치 교사의 수를 증가시켰다. 교과전담교사제의 시행을 통해, 초등학교 교사 특히 고학년 교사가 과도하게 부담하던 수업시수가 점차 줄어들었다(Jeong, 2024).

위의 교과전담교사제의 시행과정을 본 연구의 분석 틀로 해석하면 아래와 같다. 정부와 교육계는 필연적/양립불가능한 관계였다고 볼 수 있다. 양측은 서로를 필요로 하는 상황이었다. 정부는 교육계의 요구가 무리한 것이 아님을 이해했고, 교육계 역시 자신들의 요구는 정부의 결단에 의해 이루어질 수 있는 것임을 인지하고 있었다.

이에 정부와 교육계라는 양측의 행위집단 사이에서는 타협적인 상호작용이 나타난 것으로 볼 수 있다. 정부에서는 예산과 교원 수급의 문제로 기존의 증치교사조차 법정 인원만큼 배치해지 못하였다. 그럼에도 교육 환경 전반을 개선하는 과정에서 교원의 근무환경 개선의 중 핵심요구 사항인 교과전담교사제를 시행하였다. 물론 교과전담교 사제를 모든 학교에서 일괄적으로 시행하는 것은 어려웠다. 그렇기에 교육계에서는 93년을 시작으로 교과전담교사를 확산하여 배치하는 것을 용인하였다.

교과전담교사제의 시행으로 형태발생이 나타난 것으로 해석할 수 있다. 제도 변화의 모습은 점진적 변화 중 대체의 양상을 띤 것으로 판단된다. 교과전담교사제는 내부적으로는 60년대부터 논의가 시작되었으며, 교육계가 끊임없이 주장했던 제도이다. 오랜 기간 교육계와 정부의 지난한 협상의 과정은 점진적인 변화로 이해할 수 있다. 또한 증치교사제도와 관련한 법령을 개정함으로써, 교과전담교사제가 증치교사제도를 대체하였다.

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Table 5

Institutional changes in the secondary-educated elementary teacher policy

Stage	Category	Description
Institutional Conditioning (Contingent /Incompatible)	Structural Conditions	IMF Financial Crisis and Economic Recession Labor Flexibilization Policy under the IMF Program Publicized Mibalchu issue
	Institutional Conditions	Reduction in Teacher Retirement Age and Teacher Shortage Implementation of the July 20th Educational Conditions Improvement Initiative
	Structural-Institutional Realization	Economic Crisis and Preference for Stable Employment Establishment and Activities of the Mibalchu Committee
Social Interaction	Interaction Type	Competitive
	Agency Activation	Teacher Shortage and Demand for Legally Mandated Staffing Conflict Over the Mibalchu Act (Support and Opposition Movements)
Institutional Elaboration	Institutional Change	Morphogenesis
	Pattern of Institutional Change	Incremental Change (Layering)

중초교사제도 시행의 제도 변화 메커니즘 분석(1997-2005)

교원의 자격에 대한 문제는 곧 교육의 문제로 볼 수 있다. 교원의 질이 교육의 질을 담보하는 중요한 요소이기 때문이다. 그렇기에 이 제도를 통한 교원 임용은 초등교육 전반에 영향을 주는 것이라 볼 수 있다.

중초교사제도⁵⁾의 구조적 조건은 아래와 같다. 1990년대 후반 중초 교사제도가 시행되던 당시는 외환위기를 극복하기 위한 노력이 이루어지고 있었다. IMF에서는 구제금융을 제공한 대가로 신자유주의적인 노선으로 우리나라 경제를 변화시키고 있었다. 김영삼 정부에서부터 시작되었던 신자유주의적인 정책들은, 이를 계기로 견고하게 자리 잡았다. 그 결과 빈부의 격차가 커지고, 노동유연화 정책을 통해 노동자의 해고가 쉽게 이루어지게 되었다. 비정규직의 비율도 점차 늘어나게 되었다(Geum, 2000). 이러한 노동시장의 분위기는 시민들이 점차 안정적인 직장을 선호하는 경향을 만들어내었다(Boo, 1997).

그리고 제도적 조건은 국가 위기 상황과 김대중 정부의 교육개혁 의지에 관련되어 있다. 당시의 전 국가적 경제위기는 자연스럽게 정부의 재정 감축으로 이어졌다. 교육재정 역시 예외가 아니었다. 재정 결손을 막기 위해, 정부는 교원의 정년 단축을 추진하였다. 이는 고경력 교사 1인이 퇴직하면 저경력 교사 2.8명을 충원할 수 있다는 논리를 내세우며 이루어졌다. 결과적으로 65세에서 62세로의 정년 단축이 이루어졌다.

한편 김대중 정부는 재정적 위기에도 흔들리지 않고 교육개혁을 추진하고 있었다. 학생들이 행복할 수 있는 공교육을 만들고자 하였고, 이러한 움직임의 일환으로 교육 환경을 개선하기 위해 노력하였다. 7‧20 교육여건 개선사업은 교육의 여러 분야에 걸쳐 이루어졌는데, 그중 학급당 학생 수의 감소도 포함되었다(Byun et al., 2019).

학급당 학생 수를 줄이기 위해서는 정부는 교사의 수를 증원해야 했다. 학생의 수는 줄이지 못하기 때문에, 학교와 학급, 그리고 교사의 수를 늘려야만 학급당 학생 수를 줄일 수 있었다. 하지만 당시는 재정문제로 교원의 정년 단축이 시행된 시기였다. 즉 교사의 수는 감소한 상황이었다. 정부는 부족한 교사의 수를 충원하기 위해 중초교 사제도를 활용하고자 하였다.

이 외에도 정부는 당시 사회적인 이슈였던 미발추 문제를 해소하고자 하였다. 기존의 국‧공립 사범대학의 졸업자는 우선 임용 대상이었다. 하지만 1990년에 국‧공립사대 졸업자의 우선 임용은 위헌 판결을 받았다. 이에 대기 중이었던 임용 후보자가 임용되지 못하는 상황에 직면한다. 이를 해결하고자 하는 움직임이 미발추 위원회를 통해 이루어졌다(Cho, 2003).

정부에서는 이 문제를 해결하기 위해 중초교사제도를 활용하고자 하였다. 당시 미발추와 관련된 문제는 미임용자만 2,000여 명이 넘는 큰 논쟁거리였고, 이 문제는 법원과 정부의 결정에 의해 발생한 국가 발생적 이슈였다. 이를 타개하기 위해 중등교사 자격증 소지자를 초등교원으로 임용하고자 하였다. 이는 미발추의 미임용자 문제를 해소함과 동시에, 초등교원의 수급 문제 역시 해소할 수 있다는 점에 착안하였다.

하지만 이는 사회적 상호작용의 단계에서 교육계와 정부 사이의 갈등을 불러일으켰다. 중초교사제도 1기는 갑작스러운 발표로 이루어졌고, 교육계에서는 임용 직후 반대의 목소리를 내기 시작되었다. 이는 중초교사의 전문성에 대한 우려 때문이었다. 중초교사는 단기간의 보수교육을 통해 양성되었고(Yoon, 1999), 이는 초등교육적 전문성을 고려하지 않은 처사로밖에 볼 수 없었기 때문이다(Park, 2001).

많은 교육 주체가 참여하는 전면적인 중초교사제 반대운동이 전개되었다. 전교조, 학부모, 전국교육대학생대표자협의회 등에서는 공동 대책위원회(이하 공대위)를 구성하고 강경한 투쟁을 이어갔다. 결국 중초교사제도 1기 이후 교육부에서는 보수교육을 통한 중초교사제는 없을 것이라는 확약이 이루어졌다.

하지만 중초교사 2기와 3기가 지속적으로 임용되었다. 물론 약속한 대로 보수교육을 통해 이루어지지는 않았다. 중초교사 2기와 3기는 교육대학교 편입제도를 활용하였다. 물론 교육계는 교대 편입을 통한 방식 역시 반대했으나, 교육대학교 학생으로 편입하여 교육과정을 이수하는 방식을 지속적으로 거부하는 것은 어려웠다.

결과적으로 제도적 정교화의 단계에서 세 차례 중초교사제도가 활용되었다. 중초교사 1기는 1999년의 단기간의 보수교육을 통해 이루어졌다. 2기는 2001년 시작된 이루어진 중등 2급정교사 자격증 소지자의 편입학으로 시행되었다. 3기는 2005년 제정된 미발추 특별법을 통해 이루어졌다. 이 과정은 사회적 상호작용과 함께 이루어졌다고 볼 수 있다. 중초교사제도의 시행은 정부와 교육부 사이의 사회적 상호작용을 촉발하였고, 상호작용은 다시금 교육계가 용인할 수 있는 방식으로 제도를 조정하였다.

이를 본 연구의 틀로 해석하면, 당시의 정부와 교육계는 상황의존적/양립불가능한 관계였던 것으로 볼 수 있다. 정부는 중초교사제를 거부하는 교육계의 목소리를 들어주는 듯 보였으나, 결과적으로 10년 가까운 시간 동안 세 차례에 걸쳐 중초교사제도를 활용하였다. 정부에게는 교육계의 협조가 크게 필요하지 않은 상황이었다. 오히려 교육계의 요구는 시민과의 약속이었던 학급당 학생 수의 감축과 재정 문제의 해소를 방해하는 요소로 작용하였다. 교육계 역시 중초교사 제도를 거부하였으나, 정부와 협상을 하기에는 당시 협상력이 부족했다. 결국 교원 정년 축소와 학급당 학생 수의 감소라는 동행할 수 없는 정부의 목표와 이를 저지할 힘이 없는 교육계의 관계는 이례적인 제도를 만들어내었다.

두 행위집단은 경쟁적인 상호작용 유형이 나타났다고 볼 수 있다. 정부는 교사의 증원을 위해 다양한 방안을 모색하고, 이 중 가장 단기 간에 빠른 효과를 낼 수 있는 중초교사제도를 선택했다. 하지만 교육계는 서명운동, 상경투쟁, 동맹휴업 등 다양한 방식으로 반대하였다. 하지만 정부는 교육계의 요구를 반영하지 않았다.

중초교사제도가 형성되던 당시의 제도 변화 모습은 점진적 변화 중 층화의 양상으로 볼 수 있다. 우선 위의 제도 변화가 점진적인 변화로 해석될 수 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 중초교사제도는 기존의 제도와는 다른 단절적인 모습을 띠는 제도이다. 하지만 이러한 양상 역시 점진적 변화로 볼 수 있다. 점진적인 변화는 낮은 수준의 변화를 오랜 기간 지속해온 것만을 의미하지 않는다. 둘은 이분법적으로 구분되지 않으며, 점진적이면서도 단절적인 변화가 충분히 이루어질 수 있다(Streek & Thelen, 2005).

또한 층화는 기존의 제도가 현존하는 상황에서 새로운 제도가 추가되는 것을 말한다. 이는 기존의 제도가 여전히 큰 영향력을 유지하고 있는 상황에서 전략적으로 선택되는 경우가 많다. 새로운 제도를 추가하지만 기존의 제도를 유지함으로써, 기존의 기득권 행위자와의 협상을 회피할 수 있기 때문이다(Streek & Thelen, 2005). 정부 역시 중초교사제도를 시행하였지만 기존의 초등교사 임용제도를 유지하였다. 그리고 교육계와의 직접적인 협상을 회피함으로써 그들의 목적을 달성하고자 하였다.

스포츠강사제도 시행의 제도 변화 메커니즘 분석 (2006-2008)

스포츠강사제도의 구조적 조건은 아래와 같다. 스포츠강사제도는 2008년 이명박 정부가 출범하던 해에 도입되었다. 이명박 정부는 실용적인 국정운영을 추구하는 정부였으며, 이러한 점은 신자유주의적인 맥락과 맞물리며 유용성과 효율성을 강조하는 방향으로 이어졌다. 이명박 대통령 본인이 기업가 출신이었고, 스스로를 대한민국의 CEO라고 일컬을 만큼 경제분야의 유능함을 내세웠다.

이명박 대통령의 취임 당시는 청년실업 문제가 크게 대두되던 시기였다. 청년 실업문제 자체는 많은 나라에서 겪는 문제였다. 하지만 다른 나라와는 다르게, 우리나라의 청년실업 문제는 높은 수준의 고등교육과 실업교육을 받았음에도 나타난다는 점에서 일반적인 청년실업과는 다른 차원의 고려가 필요했다(Kim, 2008).

청년의 실업문제는 다양한 차원에서 심각성을 드러낸다. 청년 실업률이 전체 인구 실업률보다 3배가량 높다는 양적인 문제도 제기되었다(Lee, 2009). 하지만 청년 실업의 문제는 청년층을 사회적으로 배제하는 효과가 있다는 질적인 차원의 접근은 청년실업 문제가 시급히 해결되어야 한다는 공감대를 형성하도록 하였다(Lee, 2003).

한편 이명박 정부에서는 학교체육의 패러다임을 전환하고자 하였다. 기존의 학교체육은 운동부 위주로 이루어져 왔고, 체육수업은 부실하거나 일종의 노는 시간처럼 취급되었다. 이는 일반학생들의 건강과 체력의 저하를 가져왔다. 또한 체육수업 이외에는 일반 학생들이 신체활동에 참여하기 어려웠다. 이러한 학교체육의 문제는 언론과 교육현장에서 반복하여 지적되었다(Kim, 2011).

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Table 6

Institutional change in the implementation of the sports instructor system

Stage	Category	Description
Institutional Conditioning (Contingent /Compatible)	Structural Conditions	Lee Myung-bak government’s school sports policy Sharp Increase in Youth Unemployment Rising Concerns over Students’ Health and Physical Fitness
	Institutional Conditions	Lee Myung-bak government’s job creation program Continuation of Neoliberal Education Policies
	Structural-Institutional Realization	Heightened Emphasis on School Physical Education Paradigm Shift in School Physical Education
Social Interaction	Interaction Type	Opportunistic
	Agency Activation	Seeking Measures to Improve the Quality of Elementary Physical Education Seeking Solutions to Youth Unemployment in the Sports Sector
Institutional Elaboration	Institutional Change	Morphogenesis
	Pattern of Institutional Change	Radical Change

스포츠강사제도를 위한 제도적 조건으로는 두 가지 방향성의 정책이 제시된다. 첫째는 스포츠강사제도의 상위 범주의 정책, 둘째는 스포츠강사제도의 유사한 목적을 지닌 선행 정책의 시행이다.

스포츠강사제도의 상위범주 정책은 이명박 정부의 인수위에서 제안한 ‘재정지원 일자리 사업’이다. 해당 사업에서는 정부의 재정 지원 확대를 통해 일자리를 창출하고자 하였다. 이른바 경제적 취약계층을 대상으로 여러 유형의 일자리를 제공하였다. 당시 체육계 청년들의 일자리 부족 문제가 심각하였기에, 그들을 대상으로 스포츠강사제도가 시행되었다(Kim et al, 2019).

스포츠강사제도에 선행한 유사한 정책들은 학생건강체력평가제도(PAPS)와 학교스포츠클럽 정책이 있다. 정부에서는 학생들의 건강 및 체력 문제의 해결은 학교체육의 활성화를 통해 가능하다는 점을 인지하였다. 이에 학생의 건강 및 체력을 체계적으로 관리하기 위해서 팝스를 도입하였고(Ministry of Education, Science and Technology, 2009), 일반 학생들의 스포츠 활동시간을 늘리기 위해서 학교스포츠클럽 정책을 추진하였다(Ministry of Education and Human Resources Development, 2008).

사회적 상호작용의 단계에서 정부와 교육계에 사이의 소통은 많지 않았던 것으로 보인다. 특히나 제도의 시행 결정 과정에서는 교육계와의 소통이 많지 않았다. 정책 시행을 결정한 이후에 교육계와의 소통이 시작되었다고 볼 수 있다. 정부는 스포츠강사 양성과 관련하여 교육계와 소통하면서 신속하게 이를 마무리하였다(Jeong, 2024). 그리고 새 정부 차원에서 추진하는 사업으로서, 스포츠강사 배치가 전격적으로 이루어졌다.

이 외에도 교육계와 정부는 스포츠강사제도의 초기 평가 단계에서도 상호작용이 이루어졌다. 이는 스포츠강사제도 사업의 성과를 평가하는 초등학교 교장단을 대상으로 하는 세미나에서 이루어졌다. 90%를 상회하는 응답자가 스포츠강사제도를 긍정적으로 평가하면서, 스포츠강사제도에 대해 유사한 인식을 보인 것으로 확인되었다(Kim, 2011).

제도적 정교화 단계에서는 스포츠강사제도가 전격적으로 시행되었고, 이에 대해 다차원적 평가가 이어졌다. 스포츠강사제도를 비롯한 이명박 정부의 교육정책은 실용성을 강조하는 과감한 정책으로 평가받는다. 기존의 교육현장에서는 일회성으로 교단에서는 강사를 제외하면, 학생을 가르치는 일은 오롯이 교사의 역할로 여겨졌다. 하지만 이명박 정부에서는 교사가 아닌 강사를 학교 현장에 배치하고, 지속적으로 교육활동을 할 수 있도록 하였다. 이러한 정책으로 영어전문회화강사와 스포츠강사가 학교 현장에 투입되었다.

이러한 결정은 양면적으로 평가받는다(B. Park, 2008; D. Park, 2008; Seo, 2009). 긍정적인 면으로는 각 과목에 대한 전문성을 심화시킬 수 있으며, 더 다양한 교육의 주체가 교단에 설 수 있게 되었다는 점이 있다. 하지만 부정적인 면으로는 교육전문성이 보장되지 않으며, 교육자로서의 자질이 검증되거나 길러진 바 없다는 것을 꼽을 수 있다. 이러한 방식으로 강사를 활용하는 것은 교육의 안정성을 저해할 수 있으며, 교육전문성을 경시한다는 문제점도 교육계를 통해 제기되었다.

본 연구의 분석 틀로 스포츠강사제도를 해석하자면 아래와 같다. 스포츠강사제도의 도입과 관련하여 정부와 교육계는 두 행위집단은 상황의존적이며 양립가능한 관계에 있던 것으로 볼 수 있다. 당시는 이명박 정부의 집권 초였기에, 국정수행의 동력이 충분하던 시기였다. 즉 새 정부 나름의 제도적인 시도가 자연스럽게 이어지는 시기였고, 스포츠강사제도의 도입에 정부와 교육계의 합치된 의견이나 동의가 필요한 상황이 아니었다. 교육계 역시 체육교과의 부실에 대한 해결방안을 모색하고 있었지만, 정부의 도움을 절실하게 요구하는 상황도 아니었다. 그렇기에 두 행위집단은 상황의존적인 관계였던 것으로 볼 수 있다.

또한 당시 정부는 청년실업의 문제를 신속하게 해결하고자 하였다. 그리고 그 해결방안 중 하나로 정부는 스포츠강사제도를 도입하였다. 교육계에서도 초등체육의 부실 문제에 대한 자성의 목소리가 높아지고 있었기 때문에, 스포츠강사제도를 긍정적인 시도로 볼 가능성이 높았다. 그렇기에 정부와 교육계는 스포츠강사제도의 도입에 대해서 일정 수준의 공감대를 이룰 수 있었다. 이러한 모습을 볼 때, 스포츠강사제도의 도입은 양측의 행위집단에게 양립가능한 상황이었다고 볼 수 있다.

두 행위집단 사이에서는 기회주의적인 상호작용의 양상이 나타났다. 스포츠강사의 도입이 전격적으로 추진된 만큼 큰 교육계와 정부의 상호작용이 많지는 않았다. 당시 정부는 당면 과제였던 청년실업을 해소하고자 하였고, 교육계의 일부는 초등체육의 질적 제고를 위해 스포츠강사제도의 도입을 일부 지원하였다. 즉 두 행위집단은 각자의 유익을 위해 스포츠강사제도를 도입하였다.

스포츠강사제도의 도입과 관련한 제도 변화는 급진적 변화로 볼 수 있다. 청년실업률이 급증하던 경제 상황과 부실하고 열악했던 학교체육의 문제를 해소하고자 하는 교육적 요구가 결합되었다. 특히나 실용성을 강조하는 이명박 정부의 신속한 결정과 전격적인 도입은 이러한 제도 변화를 이끌었다.

그 결과로 초등체육의 교수자 제도가 큰 폭의 변화를 경험하게 된다. 기존의 제도에서는 교사자격증을 지닌 교수자만이 초등체육의 교수자가 될 수 있었다. 하지만 스포츠강사제도의 도입을 통해 초등체육 교수자가 될 수 있는 또 다른 주체가 등장하게 되었다.

여러 초등체육 교수자 공존 시기의 제도 변화 메커니즘 분석 (2009-)

스포츠강사제도가 자리 잡은 이후 초등체육 교수자 제도는 담임교사와 교과전담교사, 스포츠강사가 공존하게 되었다. 공존 이후에도 초등체육 교수자 제도가 변화하려는 움직임이 없었던 것은 아니었다. 이 시기는 제도 변화에 대한 요구가 지속적으로 있었음에도, 변화의 수준이 미비했다고 볼 수 있다. 특히 스포츠강사와 관련한 제도 변화 요구나 체육전담교사의 필요성에 대한 논의가 크게 대두되었다.

이 시기의 구조적 조건은 아래와 같다. 문재인 정부는 출범과 함께 비정규직 관련 공약을 내세웠다. 이는 공공부문의 비정규직 근로자를 정규직으로 전환해주겠다는 것이었다. 비정규직 문제는 외환위기부터 이어진 노동계의 오래된 고민거리였으나, 정부에서는 공공부문 에서부터 선도적으로 정규직 전환이 시작되어야 한다고 발표하였다. 정규직 전환은 7가지의 원칙을 토대로 2017년 말까지 전환을 마무리 하겠다는 목표를 설정하였다(Noh, 2019). 결과적으로 전환 목표의 97.4%를 달성함으로써 정규직 전환이 사회적인 방향성으로 제시되 었다(Ministry of Government, Republic of Korea, 2021).

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Table 7

Institutional change in the era of multiple elementary pe instructor

Stage	Category	Description
Institutional Conditioning (Necessary /Compatible)	Structural Conditions	Moon Jae-in’s non-regular worker regularization pledge Rise of the School Non-Regular Workers’ Union
	Institutional Conditions	Persistent school violence & need for character education Sports instructor cuts from budget constraints
	Structural-Institutional Realization	Emphasis on the need for PE specialist teachers Movement Toward Regularization of Non-Regular Workers
Social Interaction	Interaction Type	Defensive
	Agency Activation	Activation of Non-Regular School Workers’ Union Demands for Better Working Conditions and Permanent Contracts for Sports Instructors
Institutional Elaboration	Institutional Change	Morphogenesis
	Pattern of Institutional Change	Path Dependence

위의 공공부문 정규직 전환의 주요 대상이 되었던 집단 중 하나는 학교비정규직노조였다. 이들은 2000년대 초반 전국여성노조의 노력으로 조직화되었고, 점차적2004년 민주노총에 가입하였다. 2010년 대를 지나며 교육감 직선제를 기회로 노조의 세를 확장하였다. 교육감 직선제에서는 표가 되는 집단으로 인식되면 될수록 더 강한 교섭력을 가질 수 있었다. 그렇기에 노조원을 모집하고 조직화에 박차를 가하게 되었다. 학교비정규직노조는 초기 학교장 단위 교섭에서, 점차 교육감 및 중앙정부와의 협상테이블에 앉으며 입지를 다지게 되었다(Kim, 2019).

이 시기의 제도적 조건으로는 스포츠강사의 인원축소가 선행되고 있었다는 점을 확인할 수 있다. 스포츠강사제도는 문체부와 교육부의 공동사업으로 도입되었지만, 점차 문체부는 해당 사업의 예산을 삭감하고자 하였다. 결과적으로 교육부가 스포츠강사 예산을 점차 더 많이 부담하게 되었다. 하지만 교육부의 재정으로는 한계가 있었고, 결과적으로 스포츠강사의 수를 점진적으로 축소하게 되었다.

이명박 정부에 이어 박근혜 정부에서도 학교체육을 통해 학교폭력을 예방하고자 하는 움직임이 이어졌다. 2012년에는 학교폭력 근절 종합대책이 발표되면서 구체적인 방안을 제시하였다. 이는 대구에서 있었던 2011년 학교폭력으로 인한 중학생 자살 사건을 계기로 정치권과 언론에서 학교폭력을 집중적으로 조명한 결과였다.

박근혜 정부는 이명박 정부와 같은 보수를 표방하는 정치인이었지만 교육관에서는 차이가 드러났다. 이명박 정부에서는 인재대국을 표방하며 신자유주의적인 교육관을 강조했다. 또한 학생들을 인적자원으로 바라보고, 학력 중심의 경쟁적인 교육을 지속하였다. 하지만 박근혜 정부는 따뜻한 보수를 지향하며 교육을 통한 창의성과 인성의 함양을 강조하였다(Yang, 2016). 이러한 맥락에서 선행학습금지법이나, 자율학기제 등을 통해 학교교육을 정상화하고자 하였다.

사회적 상호작용의 단계에서 제도 변화의 시도는 크게 셋으로 구분할 수 있다. 첫 번째는 체육을 전담하는 교과전담교사(이하 체육전담 교사)를 확대하고자 했던 정부의 움직임이다. 두 번째는 스포츠강사 집단의 처우개선 및 무기계약직 전환 요구, 세 번째는 스포츠강사의 의무 배치 관련 법안의 발의이다.

체육전담교사의 확대 시도는 박근혜 정부에 의해 일시적으로 추진되었던 변화의 움직임이다. 박근혜 정부는 학생들의 인성교육과 학교폭력의 예방을 바탕으로 학교교육을 정상화하고자 하였다. 이러한 교육적 목적을 달성하기에, 체육전문성과 교육전문성을 겸하고 있는 체육전담교사의 확대가 필요하다고 판단했다. 그리고 2013년 모든 학교에 체육전담교사를 배치하겠다는 발표를 하였다(Ministry of Education, 2013.).

스포츠강사의 처우개선에 대한 요구는 제도의 도입 시기부터 지속되었다. 학교비정규직노조는 1년 미만의 계약이나 지나치게 적은 임금, 수당과 퇴직금의 실현 등을 주장하였다. 예산의 증감에 따른 대량 해고 사태가 빈번하게 일어났던 점이나, 일부 지역에서 이루어진 쪼개기 계약 등을 명분으로 민주노총에서는 투쟁을 전개하였다(Kim, 2015).

또한 스포츠강사를 포함하는 학교비정규직노조에서는 스포츠강사의 무기계약직 전환을 요구하였다. 이는 스포츠강사의 업무가 공공부문 비정규직의 정규직화 원칙 중 하나인 상시‧지속적 업무에 속한다는 점을 근거로 내세웠다(Kim, 2017). 하지만 전국교대생연합은 교내 전일제 강사의 무기계약직 전환에 반대하는 성명을 내었다. 이들의 무기계약직으로의 전환이 이루어지면, 교사의 임용 정원을 축소할 것이라는 우려에서 이루어졌다(Lee & Seong, 2017).

한편 스포츠강사를 확대하여 모든 학교에 의무배치하는 법안이 발의되기도 하였다. 이는 스포츠강사가 학교체육의 활성화에 이바지한 점, 스포츠강사의 고용불안 문제를 해소할 수 있다는 점, 스포츠강사의 수가 전국의 초등학교 수의 31%에 그친다는 점 등 때문에 제기되었다. 하지만 교육부에서는 교사의 자율성을 침해할 수 있다는 점, 교육청에서는 재정문제로 이어질 수 있다는 점을 들어 우려를 표명하였다(Park, 2022).

제도적 정교화의 단계에서는 제도 변화를 위한 시도 대부분이 실패하였다는 점을 확인할 수 있다. 우선 스포츠강사의 처우개선에 대한 요구는 일부 실현되었다. 스포츠강사의 임금과 계약 기간은 점차 늘어났고, 수당과 퇴직금의 적립 역시 이루어졌다(Kim et al., 2021). 하지만 이를 제도의 변화로 판단하기는 어렵다.

그리고 스포츠강사의 무기계약직 전환도 이루어지지 않았다. 스포츠강사 집단, 학교비정규직 노조에서는 스포츠강사의 무기계약직 전환을 강력하게 요구하였다. 하지만 교육계에서는 이를 반대했고, 정부의 정규직 전환 예외사항에 적시되어 있던 기존의 계약을 넘어서지 못하였다. 그리고 정규직 전환 대상에서 스포츠강사는 제외되었다 (Ministry of Education, 2017).

마찬가지로 스포츠강사의 의무 배치 법안은 통과되지 못하였다. 이는 입법부 차원의 시도였으나, 정부와 교육계의 반대에 의해 좌절되었다(Park, 2022). 이 법안의 상정을 시도한 임오경 의원은 계속해서 관련 법안을 통과시키고자 노력하겠다고 하였으나, 이후의 움직임이 이루어지고 있지 않은 것으로 확인된다.

본 연구의 분석 틀을 활용하여 이 시기의 초등체육 교수자 제도는 아래와 같이 해석된다. 당시 정부와 교육계는 필연적/양립가능한 관계에 있었던 것으로 볼 수 있다. 당시의 세 가지 제도 변화의 요구에 대해 정부와 교육계는 서로를 필요로 하는 상황이었다. 첫째 체육전담교사의 확대와 스포츠강사의 축소는 교육계와 정부가 모두 원하는 바였다. 하지만 이는 학교당 배치되는 교과전담교사의 수가 줄어듦에 따라, 현실적으로 어려워졌다.

둘째와 셋째인 스포츠강사의 처우개선 및 무기계약직 전환, 스포츠강사의 의무 배치에서도 정부와 교육계는 입장을 같이 하였다. 정부의 입장에서는 재정적인 문제를 가져올 수밖에 없는 무기계약직의 전환이나 스포츠강사 의무 배치가 부담스러울 수밖에 없었다. 또한 교육계에서도 교원 외의 강사를 활용하여 교육 문제를 해결하는 것이 적절하지 않은 것으로 판단하였다(Lee & Seong, 2017).

마찬가지로 두 집단의 이해관계가 대체로 일치하는 관계였기에, 상호의 목적은 양립가능한 상황이었다. 정부는 대체로 재정문제와 고용 문제의 측면에서 제도 변화를 우려스러워했다. 교육계에서는 교육의 문제를 외부의 개입으로 해결하는 것이 바람직하지 않다고 판단하였다. 또한 초등체육의 목적이 신체 기능 수준의 향상보다는 학생의 신체적‧정서적 성장에 있다는 점을 강조하였다(Kim, 2022). 결국 두 집단의 목적은 제도를 변화시키지 않고, 당시의 상황을 유지하는 것에 가까웠다고 볼 수 있다.

그렇기에 두 행위집단 사이에서는 방어적 상호작용이 나타났다. 학교비정규직노조를 통한 스포츠강사들의 요구에 정부는 처우개선을 이루어주었지만, 무기계약직 전환이나 모든 학교로의 의무 배치는 거부하였다. 교육계의 입장도 정부와 다르지 않았다. 교육계는 현 상황에서 제도적인 변화가 이루어지길 원하지 않았다. 두 행위집단은 현재의 기득권을 보존하고 이익을 강화하는 방향으로 방어적 상호작용을 하게 되었다.

여러 초등체육 교수자의 공존 시기의 제도 변화는 형태유지로 볼 수 있다. 일부 처우개선이 되었지만 큰 틀에서 제도 변화가 이루어진 것은 아니었다. 그리고 스포츠강사제도에 명시되어 있던 무기계약직 전환 불가 조항이 유지되었다는 점, 교육계라는 기득권 집단이 학교 비정규직 노조의 요구를 저지하였다는 점 등을 토대로 볼 때, 경로의존의 경향이 나타난 것으로 볼 수 있다.