분석대상 및 수집절차

본 연구의 분석대상은 두 가지로서, 첫째, 정부 주도의 스포츠클럽 사업계획서 및 평가서, 둘째, 민간 영역에서 실시된 스포츠클럽 정책 관련 학술 연구물이다. 사업계획서와 평가서는 스포츠클럽 사업을 주관 또는 주최한 조직에서 작성한 보고서로서 사업의 공과가 체계적으로 담겨 있고 공신력 및 신뢰성이 어느 정도 보장되었다고 판단된다. 스포츠클럽 정책사업의 계획서에는 목적과 추진방향, 지원요건 등이 기재되어 있으며, 평가서에는 평가방식과 함께 운영 효과, 추진경과, 문제점 등이 포함되어 있다. 여기에는 지난 2004년부터 최근의 2018년까지 발간된 총 18편의 보고서가 포함되었다.

또한 스포츠클럽정책 사업을 다룬 연구물도 운영 현황이나 사업평가와 개선방안 및 육성방안 등을 다루기에 스포츠클럽 정책이 지금까지 변화해온 과정을 이해하는데 유용한 정보를 제공해줄 수 있다. 이런 의미에 따라 연구자들은 2000년부터 국내에서 정부 주도로 이루어졌던 스포츠클럽 정책 사업 평가 연구물 총 32편을 수집하여 분석에 활용하였다. 이를 통해 정책결정자나 정책수혜자의 관점에서 평가한 과거 스포츠클럽 시범사업의 특징 및 유형 분류에 도움을 받을 수 있었다.¹⁾

자료 수집 기간은 정부주도로 스포츠클럽 관련 정책 사업이 처음으로 제시된 2000년부터 가장 최근 평가서가 발행된 2018년까지였다. 각 분석대상은 연구자가 해당기관의 웹사이트(대한체육회, 문화체육관광부), 학술논문사이트(Google Scholar, RISS)에서 청소년스포츠클럽, 지역동호인클럽, 지역스포츠클럽, 공공스포츠클럽, 종합형스포츠클럽 등의 검색어를 중심으로 1차 수집하였고, 공개되지 않은 문서(내부 평가서 및 업무 계획서 등)의 경우, 해당 사업부서 또는 관계자에게 요청하여 추가적으로 받을 수 있었다.

분석틀 및 분석과정

본 연구자들은 연구 분석틀 구성을 위해 필요한 몇 가지 항목과 기준을 우선 설정하였다. 이 연구에서는 크게 두 가지, 즉 정책학습 여부의 ‘확인 항목’과 정책학습 여부의 ‘판단 기준’이 필요했다. 구체적으로, 스포츠클럽 정책의 학습 여부 판단에 적용될 항목은 정책의 본질적 구성요소로 간주되는 세 가지, ‘정책 목표’와 ‘정책 수단’, ‘정책 대상자’로 대분류되었다. 이 대분류와 함께 스포츠클럽 사업 계획서와 평가서를 기반으로 연구자들 간의 논의 과정을 거쳐 다음의 <Table. 1>과 같은 중범주 및 세부항목이 ‘판단 기준’으로서 도출되었다.

이들 세부항목을 대범주 별로 살펴보자. 첫째, 정책으로 달성하려는 희망 및 바람직한 상태(Etzioni, 1964; Jung, 2005)인 ‘정책 목표’는 그 세부 항목으로 과거 청소년스포츠클럽부터 현재 종합형스포츠클럽에 이르기까지 달성하고자 한 공통 목표가 포함되었는데, 크게 세 가지 ― 1) 국민 모두의 다양한 스포츠 활동 참여, 2) 생활-엘리트-학교체육 연계, 3) 한국형스포츠클럽 모델 구축 ― 가 포함되었다. 이는 스포츠클럽 정책의 본질적 목표이자 한국 스포츠의 궁극적 지향점이었다.

둘째, ‘정책 수단’과 관련된 세부항목이다. 정부는 목표를 달성하고자 조직, 인력, 자금 등이 포함된 정책수단을 결정하는데, 이 과정에서는 구체적으로 스포츠클럽 운영을 뒷받침할 다섯 가지 수단 ― 1) 법제도, 2) 재정, 3) 시설, 4) 프로그램, 5) 지도자 지원 ― 이 포함되었다. 당연한 설명이겠지만, 정책 수단이 잘 설정될 때 목표가 달성될 가능성도 높아지는데, 수단 자체가 달성해야할 하위 목표가 되는 경우도 있으므로 이 내용들은 정책학습 측면에서 특히 관심을 가질 필요가 있었다. 대범주의 마지막은 ‘정책 대상자’로서 여기에는 구체적으로 스포츠클럽 정책의 적용을 받는 1) 스포츠클럽 운영자와 2) 회원이 포함되어 최종적으로 분류되었다.

이렇게 분류된 세부항목별 정책학습이 제대로 이루어졌는지 확인하기 위해서는 두 가지 필수적인 절차가 필요했다. 첫째, 정책학습 항목별 ‘성과(성공)와 문제(실패)’의 분류다. 정책의 성공인 ‘정책성과’는 해당 정책의 목표 달성 여부(Rogers, 1990)를 의미하는데, 문제 해결을 위해 정책을 계획하고 집행한 결과 의도한 목적을 달성한 상태를 뜻한다. 반면, ‘정책 실패’는 의도한 정책 목표와 결과 사이의 차이(Ingram & Mann, 1980)로서 규정되며, 여기에는 정책 계획 시 의도했던 결과와 실제로 드러난 결과와의 차이에서부터 정책 집행 상에서 나타나는 오차수정의 실패나 학습 실패가 포함되고, 이는 다시 다음 계획에서 ‘문제’로 개념화된다.

이와 같은 정책의 성과(성공)와 문제(실패)는 각 사업이 종결된 이후 작성된 결과 보고서를 근거로 판단되었다. 보다 구체적으로, 스포츠클럽 사업의 성과는 스포츠클럽 평가가 담긴 결과보고서에 ‘주요성과’나 ‘핵심성과’로 기재된 내용 검토를 통해 판단되었고, 스포츠클럽 정책의 목표 달성 및 정책수단의 작동과 효과의 검토 후 항목별로 정리되었다. 또한 정책실패 지점으로서의 문제점도 보고서 내 ‘한계점’, ‘미흡한 점’, ‘개선 필요’ 등의 내용을 중심으로 항목별로 정리되었다. 이 작업은 결과보고서에 담긴 평가결과의 타당함을 전제하고 이루어졌으며, 세부 항목별로 성과와 문제를 연구자 간 반복적으로 검토하여 분류하는 방식으로 진행되었다.

필수적 절차 두 번째는, 성과와 문제로 정리된 각 항목들을 청소년스포츠클럽에서부터 종합형스포츠클럽에 이르기까지의 경로를 따라 스포츠클럽 정책 변동과정에서 ‘어떻게 학습되었는가’로 정리하는 작업이었다. 이는 사업별, 항목별로 정리된 성과와 문제점이 이후 사업 계획에 ‘반영’되었는가를 비교하며 이루어졌다. 다시 말해, 이전 사업 결과서와 이후 사업 계획서 및 결과 보고서를 대조하면서 문제(실패)를 성과(성공)로 전환시키려는 세부 계획이 반영되었거나 그 결과 성과로 이어졌는지, 혹은 성과 향상을 위한 계획은 반영되었는지 혹은 그렇지 않았는지를 비교하는 절차를 수행한 것이다.

이처럼 스포츠클럽 사업의 정책학습 유형을 도출해내기 위한 분석틀은 두 가지 축을 X축(정책항목별 성과와 문제)과 Y축(성과 및 문제 항목의 향후 사업계획 반영 및 미반영 여부)으로 구분되어 완성되었다. 이 틀을 바탕으로 스포츠클럽 정책사업 계획서 및 평가서와 관련 학술연구물들을 연구자들이 함께 검토하면서 각각의 항목을 비교 및 평가하여 분류하여 총 4분면에 배치, 각 분면의 해당 정책학습 유형을 명명하는 작업을 실시하였고, 그 결과를 심층적으로 논의하며 스포츠클럽의 정책학습과 그 방식에 대한 함의를 도출하였다.

분석틀의 한계

전술된 과정으로 고안된 분석틀은 정책 구성요소인 정책목표, 정책수단, 대상자로 스포츠클럽 정책 내용을 정리하고, 분류된 항목들의 평가 방식을 거시적으로 파악하는데 있어 유용하게 활용될 수 있을 것이다. 정책집행의 성공과 실패는 이분법적이라기보다는 연속적이고, 단일 차원이 아닌 다차원적이며, 양과 질이 모두 고려되어야(Rho, 2006) 할 필요가 있다는 점에서 이러한 분석방법으로 실시되었던 본 연구의 스포츠클럽 정책 과오 및 성과 분석이 의미가 있다는 뜻이다.

다만, 스포츠클럽 정책 사업의 정책학습 여부 확인을 위해 기 작성된 문서만을 참고하였기에 이 분석틀과 관련된 결과는 몇 가지 한계점을 지닐 수밖에 없다. 예를 들어, 다양한 스포츠클럽 정책 사업에서 발생한 실질적 정책학습 과정을 현장 관찰 또는 참여하며 어떻게 구현되는지 검토하는 일은 현실적으로 불가능하거나, 스포츠클럽 정책 사업의 계획 및 실행, 평가 단계에서 나타났을 현실적 문제들이 문서에는 구체적으로 담겨있지 않아 이의 확인 작업에는 한계가 발생할 수 있다는 점이다. 즉, 이전 사업의 평가결과가 다음 사업계획에 반영되었는지를 문서만 의존하여 확인할 수밖에 없었다는 한계는 연구 독해 시 고려되어야 할 사항이다.

1분면: 성과확산형

첫 번째로 논의될 스포츠클럽 정책학습의 ‘성과확산형’은 스포츠클럽 사업 계획 시 설정했던 목표가 달성되어 평가 결과 ‘성과’로 나타나고, 그 성과가 다음 정책으로 반영되어 지속 또는 확장되는 유형을 뜻한다. 이 유형은 과거의 정책 성공 경험을 기반으로 더 나은 정책으로의 발전에 필요한 조건을 지속적으로 강화하는 경우를 의미하고, 어떤 종류의 정책이든 이 유형이 많을수록 그 정책의 성공 가능성은 높아진다. 분석 결과, 평가된 13개 세부항목 중 한국형 스포츠클럽 사업에서 성과확산형에 포함될 수 있을만한 항목은 ‘프로그램 다양성(⑨)’으로만 나타났다.

한국형 스포츠클럽 정책에서 ‘다양한 프로그램(⑨)’을 요구하는 목소리는 청소년스포츠클럽에서부터 나타났으며, 이어진 공공스포츠클럽 사업에서는 리그전을 통해 참여자의 요구를 충족시키기 위해 다세대, 다계층, 다수준으로 참여 가능한 종목을 선정 및 운영하도록 하였다. 또한 종합형스포츠클럽에서는 보다 다양하고 특색 있는 프로그램을 마련하고자 전통스포츠, 뉴스포츠, 선수반의 운영도 계획되었다. 나아가 2015년 스포츠클럽 계획에는 최소 네 종목 초과 운영 시, 초과한 종목에 한해서는 회원 확보의 의무(종목 당 30명)를 면제해주는 노력도 목표 달성을 위해 반영되었다. 즉, 다양한 프로그램 운영이라는 정책수단의 성과는 학습되어 이후 계획에 반영되었으며, 지속적으로 주민들의 다양한 프로그램에 대한 요구에 부응했던 것이다. 나아가 운영의 부담을 감소하는 방향으로도 이후 계획에 지속적으로 수정되며 반영되는 것으로 나타났다. 하지만 이처럼 ‘성과확산형’에 해당하는 정책학습 항목이 ‘프로그램 다양화’로만 국한되어 나타났다는 사실은 현재 우리나라에서의 스포츠클럽 정책의 완성도가 어느 정도일지를 쉽게 예측하게 해준다.

2분면: 문제반복형

2분면에 분류되어 ‘문제반복형’으로 명명된 정책학습은 스포츠클럽 정책사업의 목표를 달성하고자 정책도구 및 수단의 보완과 필요를 절감하고, 평가 결과를 다음 계획에 반영하였으나 문제의 개선에 이르지 못한 경우를 뜻한다. 즉, 내외부적 요인에 의해 문제점이 해결되지 못하고 해결을 위해 문제가 계속 반영됨에도 문제가 반복되는 항목인 것이다. 한 마디로 ‘노력은 하지만 해결이 어려운’ 항목이다. 이에는 ‘한국형 모델 구축(①)’, ‘생활-엘리트 일원화(②)’, ‘재정(④, ⑤)’, ‘법 제정(⑥)’처럼 총 다섯 개의 항목이 포함되었다.

이 중 2000년 초반부터 현재까지 ‘한국형 스포츠클럽 모델 구축(①)’이라는 목표는 지금까지도 지속되는 항목이다. 2004년 스포츠클럽 사업 계획 시, 우리나라 실정에 맞는 스포츠클럽을 구축하고자 네 가지 스포츠클럽 형태 ― 주민형, 시설형, 학교형, 지역형 ― 가 설정되었고, 청소년스포츠클럽(학교형) 사업이 먼저 시범운영 되었다.²⁾ 이어진 지역스포츠클럽 사업에서 한국형 스포츠클럽 구축의 ‘단계적 설계’가 언급되었고, 이는 공공스포츠클럽 추진방향으로 이어지며 ‘종합형스포츠클럽’이란 운영모델로 완성되는 듯 보였다.

하지만 2014년도에 스포츠클럽 운영실태 조사 및 성과평가에서 ‘지역 규모에 따른 클럽 세분화와 지원의 차등, 클럽 관리 방안’이 필요하고 더불어 지역 상황과 요구가 반영되어야 한다는 평가가 나왔고, 이는 2015년 계획서에 다시 ‘대도시형’과 ‘중소도시형’이라는 세분화된 운영모델로 이어졌다. 이전보다 발전되었으나, 대도시형은 5종목 이상(3억 원), 중소도시형은 3종목 이상(2억 원)으로 구분된 것 이외에 완벽한 문제 해결에는 도달하지 못했다. 관련하여, 2016년도 평가(스포츠클럽 성과평가 및 제도개선) 역시 한국형 스포츠클럽 모델의 구체적 모습이 여전히 없다는 결과가 제시되었고, 학계에서도 유럽형 스포츠클럽과 다른 지역사회 기반의 스포츠클럽이 필요하다는 주장이 제기되고(Lee, 2016), 문화체육관광부의 ‘2030스포츠비전(2018)’ 역시 국내 환경에 적합한 스포츠클럽 구축 및 확산이 다시 모색되어야 함을 강조하면서 이 항목이 문제로서 반복되고 있음을 확인시켜주었다.

또 다른 주요 스포츠클럽 정책사업 목표인 ‘생활-학교-엘리트체육의 연계(②)’ 항목 역시 문제반복형에 속한다. 이 항목은 지역동호인클럽 사업(클럽 내 전문선수 육성)의 목표 ― 일원화된 스포츠시스템을 구축하고자 스포츠클럽과 학교 간 연계 프로그램 운영 ― 에 처음 등장하였다. 그 후 지역스포츠클럽에서는 엘리트스포츠와의 연계로 그 영역 확장을 시도하였으나, 결과적으로 일원화된 시스템 구축이라는 가시적 성과는 나타나지 않았다. 그 이후 이 목표는 종합형스포츠클럽 사업 목적에 지속적으로 제시되었으나 ‘엘리트 선수 자체 육성 미흡 및 차별성 부족’이란 평가(2015년)를 받게 된다. 이후, 2016년 계획서(거점K스포츠클럽 공모요강)에선 ‘지원요건’으로 최소 한 개 종목의 엘리트 선수반 운영이 포함되기에 이르나, 그 이듬해 ‘엘리트 육성을 위한 지원체계 마련 필요(2017)’란 평가를 받으면서 문제가 반복됨을 재차 보여주었다.

‘재정(④, ⑤)’ 역시 지역스포츠클럽 사업평가부터 반복된 문제였다. 지역스포츠클럽은 체육진흥기금과 지방자치단체지원으로 운영되었는데, 지원 종료 후 ‘재정자립 미흡’ 평가를 받으며 끝난 사업이다. 이어진 공공스포츠클럽 사업은 이를 반영, 재정 확충을 위한 방안으로 국비 지원 외 회비와 찬조금 등의 재정구조 다양화를 기획하였으나, 이 역시 자체적으로 ‘재정수입 충당능력 부족’이란 평가를 받는다. 하지만 이런 평가에도 불구, 이후의 종합형스포츠클럽 사업(2014년)에서도 수익창출을 통한 재정자립 목표가 설정되었다.³⁾

예를 들자면, 봉사활동, 임대수익 창출, 사회적 기업 육성 등의 지향(2013-14년)이나, 2015년 추진방향과 2016-17년에는 ‘자치조직 및 자원봉사 중심의 클럽 운영, 지원금 10%이상의 재정 확보 지자체’를 지원 자격으로 한정, 안정적 수입구조 확보 노력 요구 등의 내용이 계획에 적극 반영된 것이다. 재정은 스포츠클럽 사업의 정착 및 안정적 운영을 위해 반드시 해결되어야 할 문제이기에 이처럼 문제가 반복됨에도 지속적으로 차기 계획에 반영될 수밖에 없었을 것이다. 이에 정책 수행 책임자인 대한체육회는 지원구조 변화를 모색하고 대안(자원봉사자 활용, 수익사업)을 지속적으로 제시하였으나, 대부분의 스포츠클럽이 미약한 재정자립수준을 보이며 문제를 되풀이하였다.

반복되는 문제로서 ‘스포츠클럽 관련법(⑥)’도 빠지지 않았다. 법제정의 필요성은 청소년스포츠클럽부터 현재까지 지속적으로 제기된 문제였다. ‘법적 근거 부재로 지방자치단체 및 공공체육시설 협조가 어렵다’는 문제 제기(지역스포츠클럽 평가) 이후, 종합스포츠클럽 설립 시 비영리법인을 지향토록 하여 비영리사단법인으로서 그 법적 지위를 확보하고 정부지원의 근거를 마련하였다. 하지만 거기까지였다. 지자체 지원을 위한 근거규정이 없는 상황에서 사업 지속이 어려워졌음에도 불구, 법제정은 더뎠고 문제 해결 방향은 지역 수준의 조례 제정으로 이어졌다. 즉, 스포츠클럽 사업 지원의 근거를 국가 수준의 ‘법’이 아닌 지역 수준의 ‘조례’에 맡겨 ‘각개전투식’으로 해결토록 하면서 문제를 지속적으로 반복하게 만들었던 것이다.

1분면과 2분면 사이: 문제해결형

또 다른 독특한 정책학습 유형은 1분면과 2분면 사이에 형성된 ‘문제해결형’이다. 이는 기존의 스포츠클럽 정책 사업에서 제기된 문제를 다음 사업 계획에 적극 반영하고(해결의 의지 표명), 더 이상 문제로 평가되지 않게 된 경우다. 이는 정책실패 원인을 규명하고 해결책을 만들어 더 나은 정책을 설계하고 실행하는 ‘긍정적’ 유형에 속한다. 전술된 성과확산형처럼 정책학습이 이루어진 항목으로 판단될 수도 있으나 ‘문제’와 ‘성과’와의 연계성에 위치되는 것으로 판단되어 두 분면 사이에 위치시켰다. 여기에는 13개 세부항목 중 ‘내부규정(⑦)’과 ‘활용시설(⑧)’이 포함된다.

이 유형에 속하는 대표적 항목은 종합형스포츠클럽 운영 초기에 필요했던 ‘내부규정(⑦)’으로서, 여기에는 클럽 선정 및 세부 운영 기준이나 성과지표가 포함되었다. 사업 운영 초기 미흡한 점으로 지적된 운영 규정과 기준의 부재는 스포츠클럽 정책 사업이 최종적으로 목표하는 모습을 모호하게 만들었다. 운영 규정의 부재로 개별 스포츠클럽은 비효율적으로 운영되는 경향을 보였고, 사업 주관자인 대한체육회 역시 스포츠클럽 운영 실태 파악에 어려움을 겪기도 하였다. 스포츠클럽 사업 초기, 이 규정은 ‘문제’가 되었다.

하지만 이 문제는 이후 2015년까지의 후속 사업에 반영되면서 점차 구체화되었다. 특히 대한체육회는 투명성, 기획, 운영, 성과로 구분된 평가지표를 마련, 스포츠클럽의 운영 성과를 평가 및 관리하기 시작하였고, 그 결과 부실 운영 스포츠클럽(예, 고룡이클럽)을 퇴출하는 경우도 발생했다. 점차 세부적인 관리 방안이 마련되었고, 결국 안정적이고 효율적인 스포츠클럽 운영이 가능해지며 이 문제는 부분적으로 해결되었다.

또 다른 항목인 ‘활용시설(⑧)’의 경우엔 자체 보유시설이 없었던 청소년스포츠클럽에서 시작되었다. 이후 시행된 모든 사업에서 개별 스포츠클럽이 이용 가능한 시설과 클럽하우스를 보유토록 지원요건이 제시되었던 것이다. 체육시설을 거점으로 운영하던 2015년도 평가결과(종합스포츠클럽 성과평가 및 제도개선) 여전히 시설 운영에 제약이 존재하는 것으로 나타나자(문제로 평가) 대한체육회는 2016년도 공모요건으로 ‘스포츠클럽의 안정적인 시설 보유와 최소 3년 이상 운영 가능한 거점시설 보유’를 지원요건으로 제시하면서 문제 해결로 연결된 학습결과를 보여주었다.

여기에 덧붙여 지역사회 및 공공기관과의 유기적인 연계를 통해 체육시설을 개방함으로써 활용 가능한 시설을 늘려가는 방안도 모색되었다. 그 결과 2016년 기준 클럽 당 평균 6.1개의 시설이 확보되었고, 시설활용도 역시 매년 증가하게 되었다. 여전히 기존 시설 이용자인 동호회와의 시설 점유 경쟁 및 마찰은 스포츠클럽의 안정적 운영을 위해서 해결되어야 할 난제로 남아 있으나, 시설과 관련한 문제는 향후 언급될 법제도의 설립에 따라 일정 부분 문제 해결의 양상을 보여주게 된 항목으로 분류될 수 있다.

3분면: 문제방치형

‘문제방치형’은 기존 사업에서 반복적으로 나타난 문제에 대해 별다른 조치가 행해지지 않음으로써 이후에도 문제가 반복되는 유형을 말한다. 스포츠클럽 주변 요인에 의한 오차를 해결하려는 노력 없이 방치한 유형인 것이다. 정책학습 판단 기준 13개 세부항목 중, 이 문제방치형에 포함된 것은 ‘지도자(⑩)’와 ‘운영주체(⑫)’, ‘유관기관 협력(⑬)’의 세 가지로 나타났다.

‘지도자(⑩)’와 관련한 문제는 스포츠클럽 사업 초기부터 논쟁적이었다. 몇 명을, 어느 수준으로, 얼마의 임금을 지불하며 고용해야 하는지가 기존 생활체육지도자와 충돌되었기 때문이었다. 이 중 특히 ‘임금’과 관련된 문제는 스포츠클럽 재정자립과도 연관되었기에 스포츠클럽 수익 대비 인건비 비율이 높아지면서 지도자 수의 증가가 운영 부담으로 이어졌으며, 결국 지도자의 질도 보장할 수 없게 된 것이다.

지도자 관련 사항은 스포츠클럽 육성방안이 논의되었던 2004년 계획서(한국형 스포츠클럽 육성방안)에서 처음 등장하였다. 여기에선 스포츠클럽 지도자 배치 및 인력풀 운영, 재교육 제도가 논의되었고, 2005년 계획서(한국형 스포츠클럽 추진방향)에도 이와 유사한 ‘지도인력 양성 내용’이 포함되었다. 하지만 해당년도 결과 보고서에서는 이와 관련된 실천 사항을 확인할 수 없었다. 마찬가지로 종합형스포츠클럽 계획서에서도 체육지도자 채용, 지속적인 교육 및 평가 실시 계획이 제시되었으나, 스포츠클럽 지원서에 체육지도자의 수와 인적사항을 기재하는 것 외에는 지도자와 관련한 별다른 계획은 담기지 않았다.

이 항목에 대한 평가 역시 확보한 지도자 수와 체육관련 자격 보유 여부만이 확인되었을 뿐 교육이나 보수와 관련된 사항은 평가되지 않았다. 보다 구체적으로 2014년 이루어진 평가(종합형스포츠클럽 운영실태 조사 및 성과평가)를 살펴보면, 클럽 당 종목 별 지도자수는 1.8명이며, 정규직은 0.8명으로 정규직 비율에 대한 논의 필요성이 제기되었고, 이어진 2015년 평가(종합형스포츠클럽 성과평가 및 제도 개선)에서도 지도자 지속 고용에 대한 불안감, 추가적인 교육의 필요성이 반복적으로 언급되었다. 그럼에도 이후 계획서에는 이러한 문제를 해결할 다른 지원이나 방안은 나타나지 않았다. 스포츠클럽 운영에서 지도자 고용문제나 자질평가는 매우 중요함에도 이를 해결하기 위한 현실적 대안이 마련되지 않았던 것이다.

둘째, 초기 청소년스포츠클럽 사업의 문제점으로 지적된 통일되지 않은 운영주체(⑫)와 관계기관 간 협력부재(⑬) 역시 해결되려는 의지가 부족해 여전히 문제로 남아있는 실정이다. 구체적으로 스포츠클럽 사업의 운영주체는 국민생활체육협의회, 문화관광부를 거쳐 (통합)대한체육회로 변경되어 왔다. 그동안 일원화되지 않은 운영주체는 사업의 실행과정에서 발생한 문제의 책임소재를 불명확하게 하였고, 스포츠클럽의 운영기반 확보와 재정자립도에 대한 방향 설정도 부진하게 만들었다. 예를 들어, 2013년 평가서(종합스포츠클럽 모형 개발 및 제도개선)에는 ‘정부와 지자체, 지역체육회 및 체육단체의 협조 체계가 강화되어야 함’이 제시되었고, 2014년 평가(종합형스포츠클럽 운영실태 조사 및 성과평가) 역시 ‘종합형스포츠클럽의 67%가 생활체육회 주도 하에 사업이 진행되었으며, 다양한 운영주체의 참여를 활성화시킬 방안이 필요함’이 제시되었으며, 2015년 평가서(종합형스포츠클럽 성과평가 및 제도 개선연구) 역시 동일한 내용(생활체육회 운영 66.7%)이 지적되었으나, 그에 대한 세부적인 방안모색은 이후 계획에 반영되지 못하였다.

협력 대상 특정도 요원했다. 2016년 스포츠클럽 공모 요강에 참가자격으로 지방자치단체는 스포츠클럽을 효율적으로 운영할 수 있는 체육전문기관과의 업무협약을 체결을 제시하면서 스포츠클럽의 협력 기관으로 ‘복지기관, 공공기관, 학교’를, 협력 내용으로 ‘방과 후 교실 프로그램 지원과 용품지원’을 명시했을 뿐, 스포츠클럽 운영의 핵심 자원인 시설, 재정 지원, 회원확보 등에 결정적 역할을 해줄 ― 즉, 반드시 협력하여 일을 해나가야 할 ― 대상인 지역체육회나 지역자치단체와는 협력사례는 확인할 수 없었다.

이와 더불어 다양한 부처에서 시행된 유사 스포츠클럽 정책이 특정 클럽의 이중수혜가 가능한 구조를 형성함에 따라 이를 해결하고 스포츠클럽의 공공성과 관리 효율성 강화하고자 2015년 계획서에는 거버넌스 체계 정립을 정책사업 내용으로 제시되었다. 하지만 이 역시 그 해 평가 결과에선 유관기관과의 협력 부족으로 나타났고, 2016년 평가에서도 ‘운영주체인 대한체육회의 지원 및 관리 등 협조가 필요’하다는 요구가 지속되었다. 안정적 연계가 필요하다는 의견이 2013년 평가서부터 2016년에 이르기까지 지속적으로 제기된 것이다. 여전히 스포츠클럽은 이해관계자 간 갈등구조에 놓여있거나, 무관심 속에 역할을 제대로 이행하지 못하고 있는 것으로 지적된 결과다.

결국, 스포츠클럽의 원활한 운영과 사업 목적을 달성하기 위해선 유관기관 간 협력이 필수적임을 인식했으나 구체적인 협력방안이나 제도는 마련되지 않아 문제가 방치되고 있는 상황으로 판단할 수 있다.

4분면: 성과소멸형

‘성과소멸형’은 스포츠클럽 정책 사업에서 나타난 성과가 학습되지 않아서 그 성과가 끊기거나, 이후 사업 계획에 제시되더라도 정책실행 과정에서 체계적으로 관리되지 않아 성과가 문제로 전환된 유형을 말한다. 즉, 이전 사업에서 성과를 얻었음에도 내외부적 요인에 의하여 정책 설계 및 실행 과정에 반영되지 못한 것으로, 일종의 ‘학습실패’를 뜻한다. 여기에는 정책목표인 ‘전 국민 참여(③)’와 스포츠클럽 사업의 정책대상인 ‘회원구조(⑪)’ 항목이 해당되는 것으로 나타났다.

‘스포츠클럽 시스템을 도입하여 전 국민에게 스포츠 참여기회(③)를 제공’한다는 스포츠클럽의 정책목표는 청소년스포츠클럽 사업 성과에서 처음 도출되었다. 청소년스포츠클럽은 누구에게나 참여기회를 제공한다는 목표 아래 그동안 소외되어 왔던 ‘청소년’을 스포츠클럽의 주체로 삼았다. 운영 결과, 청소년의 스포츠클럽 참여 가능성이 확인되었고, 이어진 지역스포츠클럽에서는 연령 및 운동수준의 다양성을 추구하며 회원제로 운영되는 자치조직으로의 모습이 지향되었다. 이후 공공스포츠클럽은 동호인조직을 모태로 국민 누구나 참여할 수 있는 지역공동체 문화 형성을 위해 노력했으며, 이어진 종합형스포츠클럽 역시 체육시설을 거점으로 다계층, 다연령대의 회원을 대상으로 운영되었다. 결국, 스포츠클럽은 청소년, 동호인, 지역민, 그리고 전 국민으로 그 대상을 확대해나간 목표를 수행했던 것이다. 그 결과, 회원 수의 양적 확대는 일부 성공한 것으로 평가할 수 있었다(2015년 사업평가 결과, 회원수가 전년 대비 11.4% 증가하였다).

하지만 2013년 종합평가서에 따르면, 지역스포츠클럽은 아동회원 모집에 한계를 보였으며 초기 종합형스포츠클럽은 회원수와 지역인구 수 대비 지표의 성과가 낮게 나타났고, 성인과 청소년(8.3%)의 구성 비율 역시 불균형을 보인 것으로 나타났다. 다양한 성별, 연령별 주민이 참여하지 못했다는 평가다. 다시 말해 수혜자를 특정하지 않고, 전 국민에게 스포츠 참여 기회를 확대 제공한 결과 스포츠클럽 회원의 양적 증대는 스포츠클럽의 일부 성과로 나타났으나 여전히 ‘회원구조(⑩)’의 다양성을 이루지 못했던 것이다. 정책의 지향 목표가 온전히 달성되지 못했음을 방증한다. 사실, 정책목표로서의 ‘회원구조’는 다양성을 전제한다. 다양성이 결여된 양적 확대만이 추구되면 이 목표는 소멸된 것으로 볼 수밖에 없다. 이 지점에서 지금까지의 스포츠클럽 사업에서 변화된 회원구조 양상의 모습을 정리해볼 필요가 있다.

지역동호인클럽에서는 청소년스포츠클럽의 대상이 청소년에 국한되었다는 문제를 보완하고자 정책대상에 유소년 및 청소년 비율(20%)을 설정, 성인뿐 아니라 청소년층을 흡수한 스포츠클럽 모습을 추구했다. 이는 지역스포츠클럽으로 넘어와 청소년과 60세 이상 노인 회원 비율(각 10% 이상) 설정으로 이어졌고, 공공스포츠클럽에서는 청소년과 성인 비율을 각각 30%이상으로 상향조정하여 회원구조의 균형을 추구하는데 이르렀다. 하지만 공공스포츠클럽 사업의 시행 결과, 참여계층의 연령과 성별이 불균형하다는 지적을 받게 되었고, 이에 정부는 문제해결의 돌파구로 ‘종합형스포츠클럽사업’을 제시하기에 이른다.

하지만 이후 시행된 종합형스포츠클럽 사업의 지원요건 및 추진방향에는 ‘최소 회원 수’만 제시되었을 뿐 회원구조 및 비율에 대한 명확한 지침은 제시되지 않았다. 평가결과, 2014년부터 2016년까지 정회원수는 증가하였으나 청소년과 노인 등 다양한 연령의 회원 확보가 필요함이 언급되면서 ‘회원 수는 양적으로 성장했지만 다양한 회원을 수용하지는 못했다’는 지적을 받게 된다. 2014년 평가서에 따르면 청소년 회원과 가족회원 비율이 높은 스포츠클럽(신나는 사상 스포츠클럽: 가족회원 122가구)도 있는 반면 가족회원이 아예 없는 클럽도 존재하여 클럽 간 편차가 매우 컸다.

결국, 회원구조 차원에서의 학습과정을 보면, 초기의 스포츠클럽 사업에서는 균형 잡힌 회원구조가 일정 성과로 학습되며 목표의 상향조정으로 이어졌음에도 결과적으로는 성과에 대한 지속적 발전방향이 제시되지 못하였고, 성과로 나타났던 부분 역시 문제로 변모했음을 볼 수 있었다. 학교라는 울타리에 갇혀 구조적으로 지역과 연계되지 못하는 청소년의 회원 모집이나 이미 무료 사업에 익숙해진 노년층을 회비 기반의 스포츠클럽 회원으로 모집하려고 한 목표 자체의 타당성을 의심해볼 수 있는 대목이기도 하다.